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作者简介： 贵嵩林 中建政研信息咨询中心招标采购事业部副总经理 卢敦 中建政研信息咨询中心技术总监 自2014年以来，PPP相关政策密集出台。从我们熟知的《操作指南》财金[2014]113号、《采购管理办法》财库[2014]215号到2015年的物有所值评价和财政承受能力论证指引文件的发布，积极推动PPP发展前期快速发展，让PPP模式开始在全国遍地开花。国家鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率。 但是这种发展存在诸多问题，让各参与方、地方政府和中央政府引起了重视。过度和不规范的发展需要扼制或规范。以2017年为界，2017年上半年及之前出台的与PPP相关的政策文件着重点是“推广”、“鼓励”、“支持”、“引导”，可以说这些政策文件造就了PPP事业的蓬勃发展。而从2017年下半年至今陆续出台的文件频繁出现“规范”、“加强管理”、“进一步规范”、“进一步加强管理”，监管事项涉及到了PPP前期论证、采购、合同、投融资、绩效考核、运营监管等多方面。作为PPP模式参与者，我们一直认为发展不能无原则无约束，无原则和约束的发展叫蔓延，只有疾病才会蔓延。可持续的发展需要规范和规范的管理，正是这些规范性的政策文件让我们看到了国家的重视，看到了一个长久的可持续发展的模式正在稳步成型。 我们来对文件具体内容进行一下详细的解读： 1.将不再继续采用PPP模式实施的包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路等30个项目，调出示范项目名单，并清退出全国PPP综合信息平台项目库。 解读 这里说的将不再继续采用PPP模式的项目包括已明确不再采用PPP模式的项目，已经明确不再实施的项目，不符合使用PPP模式基本条件的项目，对这类项目已入项目库和国家示范库的项目调出示范项目名单，并清退出项目库。 2.将尚未完成社会资本方采购或项目实施发生重大变化的北京市丰台区河西第三水厂等54个项目，调出示范项目名单，保留在项目库，继续采用PPP模式实施。 解读 对于这一类的项目我们可以根据公布名单全国范围搜索一遍，可以发现主要问题有几大方面。一是入库后没有持续进展，比如未签合同、无法融资等，二是项目实际信息和入库信息发生重大变化且未及时跟新和重新审核，三是项目没有采购成功没有真正落地。 3.对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的89个项目，请有关省级财政部门会同有关方面抓紧督促整改，于6月底前完成。逾期仍不符合相关要求的，调出示范项目名单或清退出项目库。 解读 这是对PPP项目一个全面的规范，涉及到运作模式、采购程序、签约主体三方面，对于在这三方面存在问题的示范项目给出了明确的整改期限。这里和财政部发布《关于规范政府和社会资本（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）总体思路是一致的，也是92号文的进一步具体规范。推动问题示范项目整改工作的重任需要省级财政部门负责组织推进，在本次示范项目清查清库工作后，PPP示范项目实施机构及相关单位会更加意识到，在越发强调合规运作PPP模式的现在，曾经的示范项目不是一面免死金牌，示范项目更应是带动引领PPP模式严控、自律、示范、创新的旗帜。 文中明确了两种退库处置方式： 1.采用PPP模式重新入库，对于尚未启动采购程序的项目，调整完善后拟再次采用PPP模式实施的，按规定重新办理入库手续。 2.终止实施PPP模式或者采用其他方式继续推进无法继续采用PPP模式实施的，终止实施或采取其他合规方式继续推进。对于已进入采购程序或已落地实施的项目，应当针对核查发现的问题进行整改，做到合法合规；终止实施的，应当依据法律法规和合同约定，通过友好协商或法律救济途径妥善解决，切实维护各方合法权益。 关于加强项目规范管理总结一下这里包含了12个“不得”： （1）项目前期不得突破10%红线新上项目； （2）不得出现“先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任； （3）项目采购程序不得设置明显不合理的准入门槛或所有制歧视条款； （4）不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份； （5）国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同； （6）地方政府融资平台公司不得作为社会资本方； （7）合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金； （8）不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任； （9）不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足； （10）不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担； （11）项目履约方面不得以债务性资金充当项目资本金； （12）政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。 文中提到的12个不得大多数在财金[2018]54号之前的政策指导文件中已明确表述，我们在以前的政策解读中也详细解读过。我们重点关注一下4个“不得”： （2）不得出现出现“先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任。 解读 在PPP发展初期制度要求不严格时，部分地区PPP模式论证时间晚于采购社会资本启动时间，甚至已经开工建设再重新走回PPP模式论证程序，以此增加PPP相关业绩，规范化PPP模式五大阶段顺序和运作流程是保障PPP顺利发展的基础。 正式严谨的专家意见是对项目运作机制物有所值的有力支撑，对全区域PPP项目支出基于统一测算口径开展财政承受能力论证是确保财政支出风险可控的重要价值，依靠专业技术咨询力量和专家评价体系，规范的论证评审流程才能确保项目运作得到科学有序开展。 （4）不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份。 解读 此条我们主要关注单一来源采购必须符合法律法规相关规定，要严格规范的用好单一来源采购方式。重点关注不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份。这里是对92号文中不得由第三方代持社会资本股份的又一次强调。关于不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份我们要做几个澄清，首先即使经过采购程序也不可以发生第三方代持，其次第三方不能代持包含社会资本所属关联公司不能代持。我们要从法理上理解清楚第三方的含义。只要参与PPP项目持有项目公司股份都必须是单独或者以联合体形式投标并中标的公司。凡是中标社会资本或中标联合体任何一方均不能在股权锁定期之内进行股权转让或指定第三方代持。 （5）国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同。 解读 现实中政府方在实施PPP项目时会有实施机构、政府出资代表等参与单位。根据财政部《操作指南》及《PPP项目合同指南》，应由实施机构代表政府签署PPP项目合同，而现实中却出现由出资代表（包括国有企业或地方政府融资平台）和社会资本签订PPP合同的情况。我们要区分PPP模式和以政府购买服务模式的合同签约主体和合同关系，目前以融资平台公司作为购买主体按照政府购买服务方式开展工程建设已经明确禁止，以政府出资代表为合同甲方仿照政府购买服务方式签PPP合同的方式也应该予以纠正。 （10）不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。 解读 项目运营责任不得返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担，即社会资本应切实担负起项目运营的职责，不可推卸，应回归PPP本源。此处重点是运营责任的问题，简单来说运营责任属于社会资本的，政府在追责运营责任时只对中标社会资本。运营责任承担主体不因运营委托、外包等原因发生任何改变。 上诉12个“不得”基本包含了PPP模式出现的问题，同时这12个“不得”也是项目自查和审核的基本标准，实施中可以一一对应12个“不得”进行纠正。 1. 提升信息公开质量。通过PPP综合信息平台及时、准确、完整、充分披露示范项目关键信息，及时上传项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件等重要附件及相关批复文件，保障项目信息前后连贯、口径一致、账实相符。 解读 这里强调“两评一案”、采购文件等资料及其发生变化后的材料应及时上传到PPP综合平台，并保证信息前后连贯、口径一致、账实相符。解决的是前期各种原因不上传和不完整上传项目信息的问题，保证了社会监督第一关。 2. 加强运行情况监测。及时更新PPP项目开发目录、财政支出责任、项目采购、项目公司设立、融资到位、建设进度、绩效产出、预算执行等信息，实时监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况，强化风险预警与早期防控。 解读 强调了项目在入库后需及时跟新PPP项目基本信息，强化风险预警和早期防控工作，项目监督需严格、规范、具体。 3. 强化咨询服务监督。全面披露参与示范项目论证、采购、谈判等全过程咨询服务的专家和咨询机构信息，主动接受社会监督。建立健全咨询服务绩效考核和投诉问责机制，将未妥善履行咨询服务职责或提供违法违规咨询意见的专家或咨询机构，及时清退出PPP专家库或咨询机构库。 解读 此处主要针对近年PPP行业市场乱象而提出，在近年的PPP咨询市场出现了很多抄袭、不履行咨询服务职责、违法违规咨询、违背咨询服务基本道德等负面现象。这主要体现在不合格专家和不规范咨询机构身上。参与PPP项目的专家和咨询机构应引起足够重视，这表明为保障PPP咨询服务质量将对专家和咨询机构采取问责机制。 通过提升信息公开质量，加强运行监测，强化咨询服务监督，让示范项目保持长期“示范价值”，真正的让示范项目具有“示范价值”，而不是“徒有虚名”。此前地方政府对于财政部示范项目重视很高，但总会认为得到上级背书不会有任何风险的认识，54号文的发布标志着示范项目需要通过长效动态监管让示范项目保持长期“示范价值”的重大意义，而不是固有的保护。 1. 落实示范项目管理责任。各省级财政部门为辖内示范项目管理的第一责任人，负责健全本地区示范项目的专人负责、对口联系和跟踪指导机制，监督指导辖内市县做好示范项目规范实施、信息公开等工作，对示范项目实施过程中出现的重点、难点问题，及时向财政部报告。示范项目所属本级财政部门应会同行业主管部门加强项目前期论证、采购、执行、移交等全生命周期管理，监督项目各参与方切实履行合同义务，确保项目规范运作、顺利实施。财政部PPP中心负责全国PPP示范项目执行情况的统一指导和汇总统计。 解读 明确省级财政部门、财政部PPP中心的管理责任，加强了示范项目的本级管理和顶层管理。强调健全本地区示范项目需专人负责，对口联系和跟踪指导，财政部PPP中心统一指导和统计。 2. 强化示范项目动态管理。地方各级财政部门要会同有关部门加强示范项目动态管理，确保项目执行不走样。对于项目名称、实施机构等非核心条件发生变更的，应及时向财政部PPP中心备案；对于项目合作内容、总投资、运作方式、合作期限等核心边界条件与入选示范项目时相比发生重大变化的，应及时向财政部PPP中心申请调出示范项目名单，并对项目实施方案，物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更。因项目规划调整、资金落实不到位等原因，不再继续采用PPP模式实施的，应及时向财政部PPP中心申请调出示范项目名单并退出项目库。 解读 针对当前示范项目出现发生重大变更的各种情况给出了操作意见，明确项目动态管理机制。如项目名称、实施机构等非核心条件的变更报财政部PPP中心备案即可，同时及时跟新变更信息。如核心条件发生重大变化的应先申请调出示范项目名单，对两评一案、采购文件等进行调整和重新审批。如因规划、融资等原因不继续采用PPP模式的应及时申请调出示范项目名单并退出项目库。 3、开展示范项目定期评估。财政部PPP中心应定期组织第三方专业机构、专家等，开展示范项目执行情况评估。评估过程中发现示范项目存在运作不规范、实施情况发生重大变化或信息披露不到位等问题的，应及时调出示范项目名单或清退出项目库。其中已获得中央财政PPP项目以奖代补资金的，由省级财政部门负责追回并及时上缴中央财政。经评估效果良好的示范项目，由财政部PPP中心联合省级财政部门加强经验总结与案例推广。 解读 这一条对非示范项目也具有参考价值，预计后期财政部门会加强项目执行情况的评估检查。此处说的定期评估可以理解为定期检查，避免不符合示范条件的项目成为示范。并对后期调出示范名单的或清退出库的以奖代补资金进行追回上缴。 本轮清理处置是财政部首次重拳打击不规范的PPP示范项目，虽然规范的对象是示范项目，但有鉴于示范项目在PPP项目中的标杆性引导作用，其出台未必不是给政府方和社会投资人后续投资PPP项目打了一剂预防针，将有助于政府方和社会投资人纠偏，促进PPP模式的良性和规范发展。从而保障地方财政的支付风险和法律风险，维护地方和中央政府的公信力，也使得社会投资人在规范参与合法操作PPP项目时的合法权益得到有效的保障。 54号文和92号文引发了在实施项目的整改风，特别是被清退出库的项目还将面临社会投资人与政府方协商解约、补偿或者诉讼、仲裁等多方面问题。如何处理本次清理整顿及其带来的持续影响无疑将给地方政府、社会投资人、财务投资人等参与各方带来系列后续法律问题，需要予以充分重视和积极应对。 随着PPP监管政策的陆续出台，PPP的粗犷式发展时代已宣告结束。PPP模式似乎已从项目投资领域的“香饽饽”、“项目投资的唯一模式”，摇身变为“烫手的山芋”。部分地方政府囿于PPP模式程序繁琐、周期长、地方债务重且急等因素，将PPP列入投资模式“黑名单”，社会投资人投资PPP项目也是举步维艰。但这种观念和理解是狭隘的甚至错误的。因为重视才会严厉，因为需要才会管理，这是对PPP模式的一种认可，是PPP发展过程中必须有的过程规范。 当前PPP的诸多难题看似来源于政策规范，实则来源于市场长期不规范的操作和简单粗暴的解决问题的方式。政策出台至今，我们可以看到一条很清晰明确的路线，这条路是康庄大道直达项目落地，而现实中参与者避重就轻，歪曲理解选择了一条蜿蜒盘曲的小径，造成了项目周期长、入库难、融资难、落地难的现状。从政府到社会资本，从咨询机构到专家，少有真正去仔细研究和深层分析每一个政策带来的指导意义和潜在空间。因为大多参与主体习惯了工程模式，习惯了当前受益，习惯了粗暴解决，习惯了简化流程，习惯了自我为中心。中建政研作为PPP行业的领头羊之一，一直致力于政策研究和政策宣贯，服务于全国PPP市场。一直秉承一个原则，规范操作服务于PPP模式各参与主体，让项目在符合政策的前提下快速推进，积极配合各方让项目合法合规落地。 中建政研从第二批到第四批共服务了约50个示范项目，积极配合北京、山东等多个地区开展项目合规性清查工作，在新政策环境下提供规范科学的项目全流程服务，并积极开展项目公司SPV咨询、绩效考核、合同再谈判和法律纠纷咨询服务等等。在这个政策密集出台不被大多数人看好的形势下，我们一直坚信PPP会在政策规范管理下砥砺前行，再起航。 近期课程 《PPP财务测算师》实操专题培训班 2018年5月17日-19日 北京 PPP项目全生命周期流程规范运作与风险管控及关键节点疑难问题解析培训班 2018年5月28日-31日 贵阳 2018年5月17日-20日 上海 PPP项目运营管控与资产证券化及产业投资培训班 2018年5月22日-25日 重庆 2018年5月16日-19日 南京
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