完善危险废物处置收费管理的若干思考

 

实行危险废物处置收费制度，是适应社会主义市场经济体制的客观要求，也是促进危险废物处置模式转变，逐步实现危险废物处置产业化的重要措施。在对当前危险废物处置收费政策评估的基础上，就如何合理运用适度的价格政策，提升社会各方主动参与危险废物处置意愿，提高危险废物处置水平，展开了深入的探索与思考。

一、危险废物处置及收费现状

（一）危险废物处置基本情况

随着我市工业化、城市化进程的加快以及人民生活水平的提高，危险废物的种类和产生量持续增加。目前我市共有危险废物处置企业56家，其中焚烧2家（无锡市工业废物安全处置有限公司与宜兴市凌霞固废处置有限公司），填埋1家(无锡市固废环保处置有限公司)，综合利用处置企业53家，年均处理量在50万吨左右，其中焚烧4万吨，填埋2.5万吨，呈逐步增长的态势。危险废物主要来自工业行业、医疗废物和其它日常生活过程，其中，工业危险废物来源行业主要是印制电路板制造、集成电路制造、钢压延加工、光伏设备及元器件制造等，产生量位列前5的危废类别为HW34废酸、HW09油/水、烃/水混合物或乳化液、HW22含铜废物、HW17表面处理废物、HW49其他废物，合计产生量占市区危废总量的90%左右。从处置能力看，由于资质、地域、技术等壁垒因素，我市危险废物焚烧能力缺口达14500吨/年，填埋能力缺口达14300吨/年，加之江阴市焚烧设施新建项目滞缓，2016年底省环保厅宣布对江阴市实施“区域限批”，进一步影响了我市危险废物焚烧处置能力。

（二）收费管理政策演变

为加快建立危险废物处置收费制度，江苏省物价局2005出台了《江苏省危险废物处置收费管理暂行办法》（苏价费[2005]386号），开启了制度管控危险废物收费的新篇章。在此基础上，我市不断探索健全收费管理规定及制定相关收费标准，2005年按照废物种类核定了工业固体危险废物安全处置收费标准，2013年又出台了《无锡市危险废物处置收费管理暂行办法》（锡价规[2013]2号），在收费对象、收费范围、计费标准、收费环节等方面形成了一套较为完善的管理措施。2013年9月起执行的《无锡市关于调整危险废物处置收费标准的通知》明确，医疗废物处置收费标准为有固定病床的2.2元/日床，无固定病床的按产生量定额收费（500-2700元/月）。工业危险废物和社会源危险废物处置收费标准：固化填埋处置3.00元/公斤，可上浮20%，下浮不限；高温焚烧处置2.80元/公斤，可上浮30%，下浮不限；物化处置1.50元/公斤；剧毒品处置不超过90元/公斤。实际执行价格除物化处置外，其余各类处置价格均按核定收费标准的上限执行。

二、危险废物处置收费面临的问题

危险废物收费政策的落实充分发挥了市场配置资源的基础作用，进一步规范了危险废物处置行业行为，对推动我市节能减排与环境优化起到了积极作用。但同时我们发现，危险废物处置成本的核算及现行收费政策的执行还存在一些矛盾。

（一）处置成本上升较快

近年来，随着人工成本的上涨以及环保标杆更高，标尺更严（需要改扩建和技术升级），特别是焚烧炉等设施设备的快速更新，新增处置场所环评标准及要求提升等，危险废物处置成本逐年上升，产废企业为危险废物处置付出的“代价”越来越大。以焚烧处置为例，从我局对无锡市工业废物安全处置有限公司与宜兴市凌霞固废处置有限公司两个年度危险废物焚烧成本的监审数据看，2012年上述两公司焚烧处置成本分别为2623.26和2727.98元/吨，2015年分别为3921.95元/吨和4104.18元/吨，增幅分别为49.51%和50.45%。其中人工费用与能源消耗费用增幅较为明显，在年度支出中的占比节节攀升，其他费用支出也居高不下。填埋处置、物化处置的成本变动情况与焚烧类似，刚性成本逐年上升，总成本也水涨船高。同时，焚烧能力不足、填埋资源紧缺、综合利用受限等因素也推高了危险废物处置的社会成本。

（二）成本核算存在差异

危险废物处置方法主要有高温焚烧、固化填埋和物化处置，由于危险废物具有高危性、复杂性的特征，且处置手段及会计结算方式的不同，各种处理方式的成本存在较大差异。从成本监审数据分析，2015年我市危险废物焚烧处理成本为3921.95元/吨，而固化填埋账面反映的处置成本不足高温焚烧的60%。主要原因在于危险废物的固化填埋场地征地费用及封场覆盖费用是一次性投入，需要逐年分摊成本，分摊的年限取决于危险废物填埋场建设使用的年限和危险废物实际填埋的数量，且填埋处置设施建设投资大，建造周期长，这两项成本在账面并未预提或仅有部分计入，环境的补偿成本也完全没有体现。对于焚烧处置而言，危险废物腐蚀性强，作为燃料焚烧对锅炉损伤较大，根据成本监审办法对焚烧设备的折旧规定，采取7-13年的直线折旧法平均提取折旧费与现实情况差异较大。同时，危险废物的有毒有害性及多样性在焚烧过程中难免会导致非正常停产或检修，如锅炉损坏、燃烧异味后周边群众上访等，我市焚烧处置企业一年中非正常停产少则两三周，多则两三个月，由此产生的非正常成本也是一笔不小的支出。而物化处置成本因各个企业处理工艺、技术水平、处理能力等千差万别，综合利用成本的差距也较大。

（三）政策执行有所偏差

我市危险废物焚烧及填埋处置能力严重不足，加之外地因环境容量限制，都不愿意接收及处置外来危险废物，因此部分处置企业钻政策空子，出现了超量处置、加价处置、选择性处置等现象。我市2013年《关于调整危险废物处置收费标准的通知》明确，工业危险废物和社会源危险废物处置费不含废物包装费、定点收集转运费，包装费和定点收集转运费可根据成本，由危险废物产生单位和承运单位双方协商议定。在实际执行过程中，为弥补成本，部分处置企业逐年提高可由双方议定的工业危险废物包装费、定点收集转运费标准，从2013年的500元/车（3-5吨）左右，到2016年底已达到1500-1800元/吨；有些本该由处置企业承担的定点收集转运任务却由产废企业承担，费用仍按照协议价格照单全收；或者处置危险废物时挑肥拣瘦，优先处置热值高、易于焚烧的，对不易处置的延迟收集处理，甚至拖个一年半载；或者要求产废企业按照预先申报的废物处置量先行缴费，多补少不退。凡此种种，在政策不甚明确处下手，产废企业敢怒不敢言。

三、完善危险废物处置收费政策的措施

“十三五”时期，我市将在深化生态文明建设的基础上，着力改善环境质量，实现绿色惠民，建设“强富美高”新无锡。为此，危险废物污染防治任务将更加艰巨，创新完善危险废物处置收费政策将更加迫切。

（一）科学核算处置成本

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要完善资源有偿使用制度和生态补偿制度，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。危险废物处置成本应合理体现生态补偿成本，特别是高温焚烧和固化填埋可针对各自不同的成本构成情况，科学分析，合理测算，确定相应的成本核算体系。一是固化填埋处置成本要预提。危险废物填埋场因选址及环评等因素的限制，购置及建设需要大量的资金投入，运营也需要大量的运营成本，以确保危险废物规范处置及污染物的达标排放，另外，保护修复周边环境及封场时的规范处理也需要资金保证，部分成本还不能在当期体现。因此，填埋处置成本的核算不仅要考虑危险废物收集、运输、处理等直接在账面上能够体现的成本，还要考虑征地及封场覆盖等一次性投入的分摊成本，更要考虑生态维护及补偿的相关预估成本，如生态保护的直接投入、生态破坏的恢复成本、生态系统服务的价值等等，可预提一定比例作为综合性、区域性危险废物集中处置设施、场所的购置及退役费用，用于设施和场所建设及退役后的维护和监测。具体标准可由专业评估机构对生态服务功能价值开展评估，针对生态保护或者环境友好型生产经营方式所产生的水土保持、生态调节、景观美化等生态服务功能价值进行综合评估与核算，作为生态系统服务功能补偿标准与现实补偿能力方面的理论参考依据。二是焚烧处置成本需明晰。焚烧处置成本核算应考虑危险废物处置特点，对实际操作中焚烧设备普遍只能使用五六年甚至更短时间的实际情况，将折旧费的提取由直线折旧法改为加速折旧法，加大焚烧设备的折旧费用提取力度，使企业固定资产价值尽快得到补偿。另外，焚烧处置的实际情况是处置企业非正常停产较多，非正常停产期间只有投入没有产出，势必抬高整体生产成本。这部分非正常成本应区别对待，属于上访、维稳等不可抗力或正常检修造成的，应予以计入成本；属于自身管理不善造成的锅炉意外停工及维修，则不予认可。

（二）合理完善计价方式

鉴于我市90%以上的工业危险废物均由处置企业负责承运，处置企业和产废企业市场地位不对等，双方难以协商出公平合理的包装费和定点收集转运费标准。本着简便、有效、易操作的原则，宜将工业危险废物和社会源危险废物处置包装费、定点收集转运费与处置费用打包收取，一价到底。打包收费后，在危险废物处置费以外，处置企业不得再向危险废物产生单位收取与工业危险废物处置相关的其它任何费用，也不得减少服务和拆分收费，工业危险废物的运输原则上由处置单位或其委托的单位负责，费用由处置单位统一收取。如产废单位确需自行承运危险废物的，由处置单位与产废单位在价格部门核定标准的基础上协商扣减运输等相关成本费用。

（三）创新价格管理形式

危险废物处置收费应遵循“谁委托，谁付费；谁服务，谁收费”的原则，对医疗废物，根据实际占用床位数按月计收，对于养老院、护理院、疗养院等医院以外的医疗机构，可按上述收费标准打折计收，也可根据每月医疗废物实际产生量计价收取。工业危险废物和社会源危险废物，原则上按危险废物的重量计收。高温焚烧与固化填埋处置收费应以处置企业实际成本为基础，依照中准价加浮动幅度的计价方式全面、真实、准确核定，浮动幅度根据合理盈利的原则确定。物化处置入门门槛相对较低，处置企业数占我市危险废物处置企业总数的95%左右，已充分形成市场竞争，况且其成本差异很大，难以整齐划一定价，特别是一些有回收利用价值的危险废物，其回收价格甚至高于处置费用，完全可以由危险废物产生单位与处置单位协商议定结算价格。因此，可从规范价格行为入手，逐步放开物化处置价格。同时，价格部门要加强定调价后的跟踪监测，及时了解分析危险废物处置收费标准执行情况，明确价格调整周期，动态核定收费标准，积极探索利用价格机制促进危险废物减量和增加循环利用的差别化价格政策。

（四）突破处置能力瓶颈

危险废物处置成本高、处置能力不足是目前理顺价格政策的主要矛盾。处置成本居高不下、节节攀升与处置单位的焚烧模式、技术模式、管理水平等密切相关。据了解，我市危险废物焚烧平均处置成本与世界先进水平相比，还有不小的差距。为此，处置单位应加大危险废物减量化、资源化、无害化技术研发，提高综合利用水平与处置装备水平，加快新技术的推广应用，减少处置周期，提高处置效率，降低处置成本。政府相关部门要发挥主导作用，兼顾环境容量与危险废物产出量，合理加大危险废物处置能力建设，研究推广水泥窑等低成本危险废物焚烧技术，或与周边地区建立合作机制，构建区域危险废物交易平台，利用其他地区富余处置能力，最大限度实现危险废物处置资源优化共享，保证危险废物能够得到及时有效处理。