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一、 地方政府隐性债务：从语焉不详到正式亮相 什么是地方政府隐性债务？目前并未看到明确的官方定义。但纵观2014年国务院“43号文”以来地方政府债务管理改革的全过程，大致可以从“或有债务”、“违法违规融资”等角度梳理确定地方政府隐性债务的大致范围。 第一种类型：以“或有债务”形式存在的“隐性债务”。国家审计署2013年中的摸底审计结果显示，地方政府性债务余额为17.89万亿，其中地方政府负有偿还责任债务10.89万亿，负有担保责任或可能承担一定救助责任债务（或有债务）余额7万亿。根据2015年国务院提交全国人大常委会的议案显示，截至2014年末，地方政府或有债务余额为8.6万亿元，其中包括地方政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务。此后，官方未再公布地方政府或有债务数据。作为本轮地方政府债务管理改革的标志性和统领性文件，2014年10月发布的国务院“43号文”在存量债务部分提到“对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排”，但并未细化“妥善安排”的具体内容。2016年10月发布的国办函〔2016〕88号文重申“43号文”有关2015年以后形成的新增债务依法不属于地方政府债务的基础上，进一步明确2014年底之前形成的地方政府存量担保债务和存量救助债务不属于政府债务。对于存量担保债务，地方政府及其部门不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。对于存量救助债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。至此，对2014年底前形成的地方政府性存量债务，包括“明债”和“或有债务”及其相应的处理方式均已交代清楚。 第二种类型：以“违法违规融资”论断的“隐性债务”。2015年，随着国内经济稳增长压力增大，全国各地地方融资平台、PPP、产业基金、城投债发行等投融资活动迅猛增长。以城投债发行为例，2016年城投债发行量曾创下2.5万亿的历史新高，PPP和产业基金的大量上马也成为当时经济金融界的重点事件，使我国一跃成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。尽管官方并未公布地方政府在此过程中形成的增量债务数据，因为按照新预算法和“43号文”精神，2015年以后地方政府已不存在除地方政府债以外的增量债务，但不能罔顾的是地方政府通过出具承诺担保函或者包装PPP、产业基金、政府购买服务等方式形成的大量增量“债务”客观存在。中央和有关部委对2015年以来地方政府形成的该类债务以“违法违规融资”予以定性。前述国办函〔2016〕88号文明确2015年以来地方政府新发生的违法违规担保债务参照存量担保债务依法处理，也即对增量担保债务承担适当民事赔偿责任。同时，审计署、财政部、金融监管部门等有权部门对涉及违法违规融资的地方政府、金融机构、中介机构及其个人采取追责措施。总体来看，对于2015年以来的地方政府“违法违规融资”的处理秉承了“认账”（参照2014年底前存量担保债务处理）+“追责”（对涉事机构和个人追责）的原则思路；但具体到2015年以来地方政府“违法违规融资”的余额规模则语焉不详，其总体风险情况也难以评估。 2018年1月，国务院发展研究中心原副主任刘世锦在一次论坛发言中首次提到“地方政府隐性债务”概念。他表示，目前地方政府“明债”尚属可控，但隐性债务规模难以估计，有些地方已超过“明债”，风险因素积累显露。而本次国家审计署2号公告则把地方政府隐性债务首次放入官方正式文件中，表明中央对地方政府隐性债务的界定已基本一致，对如何加强地方政府隐性债务的管理会否也已如箭在弦？ 二、地方政府债务管理：从明债可控到聚焦隐性债务 当前我国地方政府“明债”风险基本可控。2014年底以来，中央以发行地方政府债券形式着力加强地方政府债务的规划范、透明化管理，有效遏制了地方政府债务余额快速增长的势头。财政部公布的2014年末地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元，而截至2017年末，我国地方政府债务余额16.47万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为76.5%，低于国际通行的警戒标准；以国家统计局公布的我国2017年GDP初步核算数82.71万亿元计算，地方政府债务率（债务余额/GDP）为19.91%，风险总体可控。在存量债务置换方面，根据财政部公布的数据，截至2017年末，存量债务置换已达10.9万亿元。预计2018年将按时完成全部存量债务的置换工作。 中央将防范化解地方政府债务风险作为当前财金工作的重中之重，关键着力点在于地方政府隐性债务治理。党的十九大报告将防范化解重大风险放在三大攻坚战之首。中央经济工作会议要求，切实加强地方政府债务管理。全国金融工作会议明确，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任。国务院常务会议强调，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。在地方政府“明债”风险基本可控的共识下，中央将防范化解地方政府债务风险提到如此高度，无疑是着眼于地方政府隐性债务蕴藏的巨大风险。 地方政府隐性债务的治理工作可能很快就会更加深入地展开。去年以来，中央加强地方政府隐性债务管理政策的举措相当密集。财政部、国资委、银监会等中央部委的落实文件相继出台（详见附表2），从地方政府、金融机构、相关中介机构等不同参与主体，地方融资平台、PPP、信托、城投债等多个融资品种入手，进一步加强地方政府举债行为管理。从政策延续性角度，尤其是最近一次中央政治局会议传导的要推动信贷等五个领域健康发展，及时跟进监督，消除隐患的政策走向，预示着地方政府隐性债务的全面深入治理可能已为期不远。  来源：PPP产业的讲堂 |
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