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【洞见】关于党组处分权问题的探讨 | 285

2018-05-16  富以宁静

                                     

党的十九大报告中提出“赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限”,新修订党章第48条对党组的任务作了修改,明确了党组“讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项”。为深入贯彻落实党的十九大精神和党章的有关规定,有必要对党组处分权问题进行探讨和研究。

一、如何处理机关工委、纪工委与党组处分权之间的关系

2010年修订的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》第4条:机关基层党组织在上级党的委员会或者党的机关工作委员会领导下开展工作,同时接受本部门党组(党委)的指导;第12条规定了机关工作的基本职责,其中第9项规定按照党组织的隶属关系,领导直属单位党的工作;第13条规定了机关纪委的主要职责。

但是十九大修订通过的党章已经明确将党组对机关基层党组织的指导,修改为领导关系。

党章第48条规定:“党组的任务,主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策;加强对本单位党的建设的领导,履行全面从严治党责任;讨论和决定本单位的重大问题;做好干部管理工作;讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项;团结党外干部和群众,完成党和国家交给的任务;领导(原为“指导”)机关和直属单位党组织的工作。”新增了党组主体责任、发展处分党员的任务,并调整了机关基层党组织的领导体制。

这一调整实际上赋予了党组的处分权,对于机关党员的处分程序也应当作相应调整。

调整前,对于按权限属于机关党委管理的党员的处分,主要程序是:

1.纪检组完成调查和审理工作,向驻在部门机关党委(纪委)提出党纪处理建议,并移送相关材料;

2.支部大会讨论党纪处分决定,并报机关纪委、党委讨论;

3.征求部门党组意见;

4.按权限报机关工委、纪工委审批;

5.机关工委、纪工委批复;

6.部门机关党委(纪委)下达处分决定。程序还是比较复杂的。

法规调整后,这一程序可以将第4步和第5步删减,将第3步征求部门党组意见修改为按权限报部门党组审批,并且第6步应按党章规定应当由党组下达处分决定。处分党员是党章赋予党组的权限,应当按此执行。

二、干部管理权限在部门党组、组织关系在地方的党员如何执行

党纪处分批准权限一般以分级负责为原则,主要根据是隶属关系和干部管理权限。按照现行的处分批准规定,在隶属关系与干部管理权限不一致时,主要以干部管理权限为原则。

《监督执纪规则》第7条规定:“对党的组织关系在地方、干部管理权限在主管部门的党员干部违纪问题,应当按照谁主管谁负责的原则进行监督执纪,并及时向对方通报情况”。《国监委管辖规定》中对于工作地点在地方、干部管理权限在主管部门的公职人员涉嫌职务违法犯罪的,也规定由派驻纪检监察组管辖。派驻组认为由地方调查更为适宜的,应及时协商决定,并履行审批程序。

上述规定的内在逻辑实际上仍然是主体责任在谁,干部管理权限在谁,就由谁处分。在干部管理权限与党员隶属关系发生冲突时,还应当以干部管理权限为主。

所以,个人认为,对于干部管理权限在部门党组、组织关系在地方的党员,部门党组的处分权应当优先于党员隶属关系。当然,如果经协调一致,由地方履行处分也是可以的。

三、如何认识党章48条与第42条第1款的关系(直处权问题)

党组是否有权在未经支部大会讨论并形成决议的情况下,直接决定给予党员党纪处?

党章第42条第1款规定:“在特殊情况下,县级和县级以上各级党的委员会和纪律检查委员会有权直接决定给党员以纪律处分。”该条款赋予了县级以上党委、纪委党纪处分的直处权。但是,党组是否有直处权却没有明确依据,仍需进一步规范。

对基层普通党员的处分程序,实际上还是比较复杂的。对于党员领导干部而言,党章42条规定直处的特殊情况,实际上已经是党委、纪委处理案件普遍情形,这一特点越往上越为明显。对于基层来说,在实践中即使执行支部大会等环节,绝大部分也只是履行程序。

个人认为,党章第48条既然赋予了党组讨论和决定处分党员事项的权限,那么党组就拥有对党纪案件的直处权。当然,开除党籍仍然要求县级以上党组决定。

四、如何认识党章48条与第47条第1款的关系

纪委是否有权改变同级或下级党委批准设立的党组作出的党纪处分决定?

党章第47条规定:“上级纪律检查委员会有权检查下级纪律检查委员会的工作,并且有权批准和改变下级纪律检查委员会对于案件所作的决定。如果所要改变的该下级纪律检查委员会的决定,已经得到它的同级党的委员会的批准,这种改变必须经过它的上一级党的委员会批准。”

党纪处分的实施主体与政务处分不太一致。政务处分的实施主体相对更独立一些,主要有两个,一是任免机关,处分权来自任免权;二是监察机关,处分权来自监察权。在大多数情况下,二者是独立并行的。党纪处分的实施主体主要是党委和纪委,但从本质上讲,纪委的处分权是依附于党委的。纪委的处分权虽然来自于党章及党内法规的授权,但纪委在党委领导下工作,是党内监督的专责机关,从党章及相关党内法规来看,纪委的处分权本质上仍来自于党委。

对于同级或下级党委批准设立的党组作出的党纪处分决定,纪委是否有权直接改变,这个问题的实质是分别来源于干部管理权和监督权的处分权,在竞合的情况下,谁的效力更高。这个问题在政务处分中也是存在的,即任免权和监察权冲突时何者更为优先。目前,监察方面有关法规只是规定谁在先谁处分,但没有规定后续的效力问题。

从47条的规定来看,上级纪委可以直接改变下级纪委的决定,是基于领导关系;如果下级纪委的决定得到它的同级党委批准,则因无直接领导关系,纪委无权直接改变。个人认为,对于同级党委批准设立的党组所作的处分决定,因无直接领导关系,纪委认为需要改变的,仍应参照47条报同级党委批准;对于下级党委批准设立的党组所做的处分决定,基于对下的监督权,可以赋予纪委直接改处的权力,或者赋予其具有强制力的改处建议权。

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