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当前，党中央在打虎拍蝇的同时，也加大了惩治一些官员不作为乱作为现象的力度，目的是使公职人员能够脚踏实地为百姓办实事办好事。 那么我国古代是如何惩治不作为现象呢？远在两千年前的秦代，就曾有一个官员因为不作为遭到刑罚惩处的案例，通过那时的法律实践，给后来的此类案件处理留下了宝贵的经验，具有一定的启示意义。 秦代官员不作为被判刑 古代对于不作为乱作为的各类官员，首先也会问责：司徒是主管教化民众和行政事务的官员。 《尚书·大传》载：“百姓不亲，五品不训，则责司徒”；《韩诗外传》载：“群臣不正，人道不和，国多盗贼，人怨其上，则责之司徒。”这是说对于发生在民间的不和谐风尚，司徒就要被问责，因为这是司徒的职责所在。司空是主管掌水土事，负责工程建设的官员。 《尚书大传》载：“沟渎拥遏，水为民害，田广不垦，则责之司空。”这些方面做不好司空就要被问责。司马则是掌管军政军赋的官员。 《孔子家语》载：“贤能而失官爵，功劳而失赏禄，士卒疾怨，兵弱不用曰不平，不平则饬司马。”同样，做不好司马的职责也会被问责。整饬问责的目的就是震慑百官，使职官有所畏惧。上述这些规定，都是先秦时期的问责方式和内容。 不仅是问责，在秦代还会对不作为的官员上升到法律的层面来惩处。 1975年出土的睡虎地秦墓竹简《云梦秦简·法律答问》中记载了一个案例：“啬夫不以官为事，以奸为事，论何也？当迁。迁者妻当包不当？不当包。” 大意是说：一个地方的啬夫不把本职工作当回事，不履行职责，而专门干坏事。后来，地方司法机关向中央司法机关请示如何处置，中央司法机关批复说：啬夫要受到迁刑，但是他的妻子可以不到流放地。 啬夫，乡官，职掌听讼、收取赋税，此后的汉、晋及南朝、宋沿袭设置。《汉书·百官公卿表上》载：“十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼……啬夫职听讼，收赋税。”《宋书·百官志下》也载：“乡有乡佐、三老、有秩、啬夫、游徼各一人……啬夫主争讼。”显然这个啬夫是乡里负责诉讼、税收的官员。 上述这位啬夫受到的处罚是当迁，就是指流放的“迁刑”，这里是罪迁，属刑罚，不是移民性质的迁。流放在秦代有不同的称谓：“迁刑”“谪戍”“逐”。 对于迁刑，《云梦秦简·法律问答》中规定：“五人盗，臧（赃）一钱以上，斩左止，有（又）黥以为城旦；不盈五人，盗过六百六十钱，黥劓以为城旦；不盈六百六十到二百廿钱，黥为城旦；不盈二百廿以下到一钱，（迁）之。” 意思是说，五人为群盗，贼赃值超过一钱，则斩左趾，合黥这种肉刑再加上“城旦”之劳役刑；若盗贼不超过五人，所盗贼赃值超过660钱，则要合黥、劓两种肉刑再加以城旦之刑；若盗贼不超过五人，所盗贼赃值不超过660钱但超过220钱者，加以黥刑和城旦之刑；若盗贼赃值在220钱以下者，则仅处以“迁刑”。 可见，秦代的“迁刑”，是轻于劳役刑“城旦”的。“迁刑”在秦朝虽然相对于别的刑罚来说是轻刑，但是迁至边远地区，在荒芜之地生活，其惩罚的力度也是很大的。显然，这个啬夫的惩罚和盗220钱的盗贼相当。 秦代完备的惩治职务犯罪法律体系 秦政府为了督励各级官吏和各种职事人员恪守职责，因此在秦律中有关官吏职务犯罪的规定，非常详尽，其中包括不作为罪，那时就开始对不作为犯有了较为明确的规定。 《云梦秦简·法律答问》记载：凡见知“盗”而不告不捕（不作为）的行为，要科以相应的刑罚。不作为在主观上必须有故意，对主观上没有故意的不作为，法律上不予处罚。本案中的啬夫不以官为事，而专行奸邪，则处以流放刑。 任人不善罪，实行保任连坐制度。凡“任人而所任不善者，各以其罪罪之”。《秦律杂抄》：“尉计及尉官吏即有劾，其令、丞坐之，如它官然。”就是说，县尉的会计和属吏如犯罪，该县令、丞均应承担罪责。在《除弟子律》中还规定：“置任不审，皆耐为候”，即任用保举弟子不当者，处耐为候刑。 玩忽职守罪，指“犯令”，“废令”。所谓犯令是指“令曰勿为而为之”；所谓废令是指“今日为之”，而“弗为”，总之都是违背法令行事。在强调官吏必须“明法律令”的秦，凡犯有“犯令”、“废令”罪者，均负刑事责任。即使已经免职或调任的官吏，也予以追究。 此外，还有“不从令”罪，也是对官吏不严格遵照法律行事的惩处。为了使官吏熟悉法律，免于触犯“犯令”、“废令”，《内史杂》律规定：“县各告都官在其者，写其官之用律。”就是要求京师 “内史”所辖各县，应分别通知设在该县的都官，抄写该官府所遵用的法律，发放令各级官吏随时阅读学习。 关于贪赃枉法罪，在秦律中，有“通钱”的罪名，所谓通钱，即指贿赂而言，犯“通钱”罪者处重刑：“通一钱黥城旦”，较盗罪为重。“知人通钱而为藏”的窝主，尽管“其主已取钱”，被发觉后仍予论罪。在司法中主审官如有贪赃枉法，则予严惩。 此外还有经济管理失职罪。例如，管理粮食的官吏，必须按照秦律的规定禁止非本官府人员在仓中居住，夜间应严加守卫，关门时灭掉附近的烟火，等等。违反上述法令，以致发生遗失、损坏、或火灾，对主管官吏处重刑，大啬夫和丞也承担罪责。如粮仓漏雨致“朽禾粟”，或因堆积禾粟而致腐败不能食用，百担以下“谇官啬夫”，百担以上至千担“赀官啬夫一甲”，千担以上“赀二甲”，同时令官啬夫和众吏一起赔偿粮食损失。收藏的皮革如被虫咬，“藏皮革蠹突”，则罚主管的啬夫“赀一甲”，令、丞“赀一盾”。 这其中显然就包括了不作为罪。本案中的啬夫因不作为罪，受到了迁刑的处罚，杀一儆百，正是为了激励各级官员勤政廉政，提高办事效率，以保证整个国家肌体高效运转。从而使得“明主治吏”的思想具体化了，出现了封建初期较为严整的吏治，正是体现了秦政府一贯的施政主张，对于其政权体系建设和国家的富强以及实现统一具有积极意义。 同时，秦代的做法为后世各个时代统治者信奉“明主治吏不治民”的治国法则提供了法理基础，使他们依法对官吏治理成为现实，行政法规更加完善发达。 后世对不作为处罚日趋完善 不作为罪在中国古代刑法中，是一种较为原始的犯罪形式。早在《尚书·甘誓》中，就已有“用命，赏于祖，弗用命，戮于社，予则孥戮汝”的记载，把拒不执行努力作战命令的行为视为犯罪。《尚书·汤誓》中也有类似的记载：“尔不从誓言，予则孥戮汝，罔有攸赦。”不执行王命，成为早期刑法中最为主要的以不作为形式表现的犯罪。 在汉代，汉律则继承了秦不作为罪的法制原则，“其见知而故不举劾，各与同罪，失不举劾，各以赎论；其不知不见不坐。”《晋书·刑法志》则将不作为分为故意、过失和不知不见三种情况，分别给予不同的处理，并对过失的不作为，也要给予相应处罚。晋律及宋律中，更有“子孙违反教令，敬恭有亏，父母战杀者，皆许之。”《晋书·刑法志》规定，把“敬恭有亏”，即子孙不承担尊敬、待奉尊长视为可罚的不作为犯罪行为。 到了唐代，唐律对不作为犯罪作了较为具体的规定。 《唐律疏议》规定：首先，因亲属关系所形成的特定义务，如果不履行这种义务的，视为是不作为。 《斗讼律》中“子孙违反教令”条规定：凡子孙违反教令及供养有阙者，徒二年。即子孙应承担听从教令、赡养尊长的义务，而在有条件听从教令、赡养尊长的情况下又拒不履行此义务的行为，使用此法。 其次，因特定职务而形成的义务，这里是指政府官员。《职制律》“事应奏不奏”条规定：诸事应奏而不奏的杖八十。《疏议》解释说：应奏而不奏，谓依律、令及式，事应合奏而不奏。即主管官吏依律令规定，当履行其职责范围内的义务而不履行的，亦为不作为犯罪。 再次，由一定事实所形成的特定的权利义务关系，负有义务的一方拒不履行其义务时，也可构成不作为犯罪。《杂律》“负债违契不偿”条规定：凡负债违契不偿的，一匹以上，违二十日笞二十，二十日加一等，罪止杖六十。 由此可以看出，唐代对于不作为犯罪有了更加详尽的规定，不仅是政府官员不作为要受到处罚，其他社会成员在其应该承担的义务中，因为不作为造成的社会危害和不良影响，均应依法处罚。 唐以后，历代基本上都是沿袭《唐律疏议》中的原则和方式，对于不作为犯罪的定罪量刑，也都有了较为具体的规定。这都为有效遏制不作为犯罪的发生提供了法律保障。 作者单位：山东省枣庄市台儿庄电视台 来源：人民法院报 |
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