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《中华人民共和国治安管理处罚法》九条对治安调解作了原则性的规定，《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《规定》）和《公安机关治安调解工作规范》（以下简称《规范》）则对治安调解进行了细化规定。 执法实践中，出于社会生活复杂多变等客观原因的考虑，难免要赋予公安机关在治安调解案件处理过程中较大的自由裁量权。从实践效果来看，这种自由裁量权有效化解了大量的社会矛盾，但也给许多人留下了“调解就是和稀泥“、“当事人不自愿就唬到他自愿去调解”等印象。 从治安管理处罚法第九条的规定来看，治安调解的范围有以下几个特点： 1、起因特定，即“因民间纠纷引起的”。治安管理处罚法并未明确何为“民间纠纷”，但根据《民间纠纷处理办法》第3条之规定，“基层人民政府处理民间纠纷的范围，为《 人民调解委员会组织条例》规定的民间纠纷，即公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的纠纷。” 实际上，在执法实践中，法人之间的纠纷若涉及具体自然人，也可以适用调解。譬如，两公司因为产品纠纷发生争执，双方员工发生冲突违反治安管理处罚法的，亦适用治安调解程序。 2、行为特定，即打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为。具体而言，根据《规定》第153条的规定，为“因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等违反治安管理行为”及“其他适用调解处理更易化解矛盾的”的行为。 3、危害程度特定，即情节较轻的。何谓“情节较轻”，相关文件并未予以明确。从立法技术上看，也的确不宜将情节较轻进一步细化。笔者认为，考虑到违反治安管理处罚法的行为社会危害性尚称不上严重，只要未出现明显恶劣而又无法达到刑事立案标准的情况，公安机关皆可酌情认定案件情节轻微，适用治安调解程序。 至于这种“酌情认定”如何把握，有学者认为，“首先要考量当事人的主观动机和目的，以及客观方面的手段与方式，并辅之以被侵害对象与实施侵害行为的时空和后果等” 4、某些案件不得适用治安调解。根据《规定》： 第一百五十四条，具有下列情形之一的，不适用调解处理： （一）雇凶伤害他人的； （二）结伙斗殴或者其他寻衅滋事的； （三）多次实施违反治安管理行为的； （四）当事人明确表示不愿意调解处理的； （五）当事人在治安调解过程中又针对对方实施违反治安管理行为的； （六）调解过程中，违法嫌疑人逃跑的； （七）其他不宜调解处理的。 对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。 （1）治安调解的程序。根据治安管理处罚法和《程序》规定，大致可以区分治安调解的步骤： 1、查明事实，收集证据 （《规定》155条） ↓ 2、判断案件是否可以适用治安调解 （《规定》153条） ↓ 3、当事人申请或经公安机关提出且经双方当事人同意 （《规定》153条） ↓ 4、在公安机关主持下制作调解协议书，双方当事人应当在调解协议书上签名，并履行调解协议 （《规定》159条） ↓ 5、《治安调解协议书》一式三份，双方当事人各执一份，治安调解机关留存一份备查 （《规范》11条） ↓ 6、达成和解协议的，应与其它材料一并归档，结案 （《规定》159条） 不过，在司法实践中，“只调不立”的现象时有发生：公安机关在调解完毕后认为纠纷已经解决，不再立案处理。由于没有立案，程序便处于公安机关的流程管控之外，相应的证据也无法固定，由此成为许多治安调解后续矛盾产生的根源。 （2）治安调解的效力。 根据治安管理处罚法第九条的规定，“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。” 相关法律并未明确公安机关主持调解的性质，未授予公安机关强制执行调解协议的权力，仅规定若当事人一方违反调解协议，公安机关可以对其作出行政处罚。此外，生效的调解协议具有民事合同效力，因协议产生的纠纷可到人民法院提起民事诉讼。 在司法实践中，治安调解成功后当事人反悔或者不履行协议的先行不在少数。此时，案件只能重新回到治安管理程序上来，相关的民事纠纷也只能通过法院解决。 （1）公安、行政机关内部的救济。《规定》第232条明确对于适用调解程序的案件达成协议并已履行的，应当结案，但并未明确已经达成和解的治安案件能否重新调解或者另行处理。一般来说，由于此事已经结案，公安机关如无特殊理由便不会再介入调查处理。 从理论上看，由于治安调解的前提是“查明事实，收集证据“且遵循当事人意愿，如果公安机关在未查清事实便进行调解或者为达到调解目的对当事人进行威胁，应该是可以申请重新立案调查的。不过，在执法实践中，公安机关的观点认为：调解协议签订即宣告本案处理完毕，重新处理于法无据。 根据《中华人民共和国行政复议法》第2条的规定，治安案件的被侵害人认为公安机关依据《治安管理处罚法》作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。但是，由于调解协议均是双方当事人自愿同意的形成的文件，对当事人并无强制约束力，不属于公安机关作出的对当事人的权利义务有直接影响的行政行为，不能申请行政复议。 （2）检察机关、纪委监察机关的救济。目前，尚未有明确的司法解释、法规或规章将监督行政执法案件移送列入检察机关的立案监督工作。若要申请检察机关对行政执法案件进行监督，只能依据原则性的“检察机关是法律监督机关”的原则。 当然，若认为公安机关工作人员在办理治安调解过程中存在徇私枉法等行为构成犯罪的，可依法向检察机关、监察机关刑事控告。 至于纪委的救济，由于“党纪严于国法”，若认为公安机关工作人员在履职过程中存在不认真不负责但尚未构成违法犯罪的，可以向纪律检查部门进行投诉。但是，违反党纪是个边界相对模糊的问题，并非常规的法律救济手段，适用时也缺乏明确的规则。 （3）司法救济。对于已经公安机关主持作出的调解协议，当事人能否申请法院撤销的问题，已有司法裁判。在案号为（2016）粤06行终106号的案件中，当事人认为公安机关在未查清案情的基础上作出了对其不利的调解协议，其行政行为不合法，请求撤销该调解协议。（相似的案例还有案号为（2016）辽01行终651号的案件） 对于当事人要求撤销治安调解协议书的诉请，法院认为，“治安调解协议本身不属于行政机关作出产生权利义务效果的法律文书，不具有对当事人权利义务产生羁束的效果，故张伟图起诉请求撤销治安调解协议书的诉讼请求不属于行政诉讼的审理范围。“对当事人的该项诉请不予支持。 至于治安管理行为是否合法的问题，法院认为，派出所接到报警后，派出警员到达现场将当事人带回派出所处理，采取了采集信息、询问等方式查明事实后，认定为民间纠纷进行治安调解，符合法律法规规定的程序和方式。 至于当事人提出的被上诉人处理过程中存在没有询问清楚、让其承认打人、把其关至羁押室等为题，法院认为当事人未能提出相关证据证明，不能据此认为公安机关在行政调解过程中存在违法问题。 由此可见，司法机关在审理存在程序瑕疵的治安调解案件中，会充分尊重公安机关的自由裁量权，不轻易推翻公安机关的决定。 值得注意的是，关于公安机关没有提供报案回执的问题，公安机关回应：可能是派出所民警认为进行了调解处理，没有立案，故未提供，属于工作瑕疵，法院对此并未作出评判。 本案还有另一个重要情节，即当事人在签订和解协议时附上了一句，“对未解决问题，不根据事实记事与诉求，保留意见”。法院认为，此种表达反映了当事人不愿接受调解，达成的调解协议无效。在当事人与案外人在治安调解协议书上签字后，祖庙派出所告知双方离开并未作出继续处罚的处置意见。由此可见，公安机关对纠纷并未作出刑事或行政立案处理，即该纠纷未形成事实意义上的案件。 纠纷未形成事实意义上的纠纷，是否意味着本案可以由公安机关重新立案进行处理？法院对此并未进一步论述。 |
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