简介：国有土地使用权招标拍卖，是政府供应土地的重要形式，集中体现了公开、公平、公正的市场原则，有利于充分发挥市场优化配置土地资源的作用，从源
头上防治土地批租领域的不正之风和腐败行为。建部以来，国土资源部和地方各级国土资源管理部门在大力推行国有土地使用权招标拍卖工作方面，
做了大量工作。1999年资源部部下发了《关于进一步推行招标拍卖https://baike.baidu.com/item/%E5%8
7%BA%E8%AE%A9%E5%9B%BD%E6%9C%89%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E4%BD%BF%E7%94%
A8%E6%9D%83出让国有土地使用权的通知》；2001年，国务院发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，国有土地使用权招标拍
卖从东南沿海到中西部地区正在全国逐步推开。据不完全统计，2001年国家开展土地使用权招标拍卖的省份超过了90%，已有1435个市（
县）实行了土地使用权招标拍卖，15个省（区、市）明确规定出让经营性用地必须招标拍卖。在全系统共同努力下，土地招标拍卖工作取得了明显
进展。据不完全统计，1999年、2000年和2001年全国招标拍卖出让国有土地使用权价款分别为114亿元、346亿元和492亿元。
但从国内情况看，国有土地招标拍卖出让尚未形成制度，缺乏统一的法规，各地对土地招标拍卖的范围、组织实施程序等仍缺乏明确的规定，在一定
程度上影响了全国土地招标拍卖工作的规范运作，亟待出台统一规范的国有土地使用权招标拍卖挂牌出让规定。另一方面，中国相关法律法规对国有
土地使用权招标拍卖出让均提出了明确要求。1、《https://baike.baidu.com/item/%E5%9F%8E%E5%
B8%82%E6%88%BF%E5%9C%B0%E4%BA%A7%E7%AE%A1%E7%90%86%E6%B3%95城市房地产管
理法》明确规定：“https://baike.baidu.com/item/%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E4%BD%BF
%E7%94%A8%E6%9D%83%E5%87%BA%E8%AE%A9土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业
、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式。”2、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》要求：“
商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，原则上必须以拍卖、招标方式提供。”3、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确：“ht
tps://baike.baidu.com/item/%E5%9B%BD%E6%9C%89%E5%BB%BA%E8%AE%BE%E
7%94%A8%E5%9C%B0国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地的供
应计划公布后，同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标拍
卖必须公开进行。”4、中纪委第七次会议和国务院第四次廉政会议均明确要求：经营性https://baike.baidu.com/it
em/%E5%9B%BD%E6%9C%89%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E4%BD%BF%E7%94%A8%E6%9D%8
3%E5%87%BA%E8%AE%A9国有土地使用权出让必须招标拍卖。对于招标拍卖活动，国家也有法律规范，如《招投标法》、《htt
ps://baike.baidu.com/item/%E6%8B%8D%E5%8D%96%E6%B3%95拍卖法》等，但主要涉及的
是对动产的招标拍卖规范。土地作为不动产，有它的特殊性。因此，在参照《招投标法》和《拍卖法》的有关法律精神和原则的基础上，为深入贯彻
落实国务院15号文件和中纪委第七次会议、国务院第四次廉政会议精神，大力推行招标拍卖出让国有土地使用权制度，规范国有土地使用权招标拍
卖活动，形成公开、公平、公正的土地市场，防治土地批租领域的不正之风和腐败行为，我部在总结吸收各地实践经验基础上，反复修改、完善，经
国土资源部第四次部务会议通过，由https://baike.baidu.com/item/%E7%94%B0%E5%87%A4%E
5%B1%B1田凤山部长签署，正式发布了《规定》。中华人民共和国国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，已
经2007年9月21日国土资源部第3次部务会议审议通过。现将《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》公布，自2007年11月1日
起施行。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》《规定》共28条，主要明确了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的法律依据、原则、范围、程
序和法律责任等。它以《城市房地产管理法》、《土地管理法》和《〈土地管理法〉实施条例》等法律法规为依据，建立和完善了以下三个方面的制
度：一是经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度；二是公开、公平、公正的国有土地使用权招标拍卖挂牌出让组织实施程序制度；三是严格的法
律制度。《规定》在认真总结各地招标拍卖挂牌出让国有土地使用权成功经验、借鉴国际上通行的招标拍卖习惯做法的基础上，明确了招标拍卖挂牌
出让国有土地使用权的组织实施程序，包括拟订计划、编制出让文件、发布公告的方式和内容、标底和低价的确定、投标开标程序、拍卖会和挂牌的
程序等。针对实践中普遍存在的以协议出让方式取代或规避招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权的问题，《规定》对应当以招标拍卖挂牌方式出让
国有土地使用权而擅自采用协议方式出让的，规定了严格的法律责任，即对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。同时，《规
定》还对土地行政主管部门自身的违法行为规定了严格的法律责任，即“土地行政主管部门工作人员在招标拍卖挂牌出让活动中玩忽职守、滥用职权
、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《规定》明确规定：商业、旅游、娱乐和https://baike.b
aidu.com/item/%E5%95%86%E5%93%81%E4%BD%8F%E5%AE%85商品住宅等各类经营性用地，必须
以招标、拍卖或者挂牌方式出让。上述规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌
方式出让。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受
竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让是广东、江苏和重庆等地在招标https:
//baike.baidu.com/item/%E6%8B%8D%E5%8D%96%E5%87%BA%E8%AE%A9%E5%9C
%9F%E5%9C%B0%E4%BD%BF%E7%94%A8%E6%9D%83拍卖出让土地使用权的实践中创新出来的，挂牌出让综合体
现了招标、拍卖和协议方式的优点，并同样是具有公开、公平、公正特点的国有土地使用权出让的重要方式，尤其适用于当前我国土地市场现状，具
有招标、拍卖不具备的优势：一是挂牌时间长，且允许多次报价，有利于投资者理性决策和竞争；二是操作简便，便于开展；三是有利于https
://baike.baidu.com/item/%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E6%9C%89%E5%BD%A2%E5%B
8%82%E5%9C%BA土地有形市场的形成和运作。为此，《规定》将挂牌出让与招标拍卖方式并列，将挂牌出让作为招标拍卖方式出让国有
土地使用权的重要补充，对挂牌出让的适用范围、程序等作了较为详细的规定。考虑到在挂牌截止时有可能出现众多竞价人竞相竞价的情况，为了实
现土地效益的最大化，根据《城市房地产管理法》等法律法规，《规定》第19条规定：“在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报
价的，出让人要对挂牌宗地进行现场竞价，由出价最高者取得土地使用权。”协议方式：拍卖、招标和协议方式均是法定的国有土地批租方式，各有
其适宜的范围，不能简单进行优劣划分。认为拍卖最好，https://baike.baidu.com/item/%E5%9B%BD%E
6%9C%89%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E5%87%BA%E8%AE%A9国有土地出让应一律采用拍卖方式的观点是片面和
武断的，不符合法律规定，也与实际情况不符。《城市房地产管理法》规定，“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式”。在具
体的批租活动中，土地行政主管部门应视https://baike.baidu.com/item/%E5%9B%BD%E5%AE%B6
%E4%BA%A7%E4%B8%9A%E6%94%BF%E7%AD%96国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因
素选择适宜的出让方式。一般而言，划拨土地使用权转让、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及工业等特殊用地，可以采用协议方式出让；对于
土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用拍卖或招标、挂牌出让方式；对于除获取较高出让金外，还
具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让，三种方式不
能偏废。公开办法：公开是保证竞争公平、公正的前提，《规定》从以下几个方面保证招标拍卖挂牌出让的公开性：第一，要求各地要编制国有土地
使用权出让计划，及时向社会公开发布；第二，要求出让人应当至少在招标、拍卖或者挂牌开始日前20日发布招标、拍卖或者挂牌公告，保证意向
竞买人或竞投人有充足的时间了解出让地块情况和进行投资决策；第三，要求确定招标标底，拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价，投标、竞买保证
金，应当实行集体决策；第四，要求市、县人民政府土地行政主管部门应当为https://baike.baidu.com/item/%E
6%8A%95%E6%A0%87%E4%BA%BA投标人、https://baike.baidu.com/item/%E7%AB%9E%E4%B9%B0%E4%BA%BA竞买人查询拟出土地的有关情况提供便利。第五，为保证公开性和竞争性，规定每次招标会或拍卖会少于三个竞投（买）人的，应当终止招标或拍卖会，挂牌截止时仍有两个或两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价，由出价最高者取得土地使用权；第六，招标拍卖挂牌出让结果必须于10个工作日内在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布，接受社会监督。过程中违反规定的，还将视情节追究法律责任。 |
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