空间规划体系重构下的省域城镇体系规划 ——基于《四川省城镇体系规划（2014-2030）》编制的思考...

　　本文为中规院北京公司二所刘继华所长在“2015年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者悉心整理&授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！

2015年9月中共中央、国务院印发《生态文明改革总体方案》，提出要建立国家空间规划体系，整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，建立统一规范的空间规划编制机制。在中央深改办和发改、国土、环保、住建等部委的推动下，海南、广西、浙江、贵州、福建等省都在推进省级层面的空间规划的试点工作。《四川省城镇体系（2014-2030）》编制于2013年启动，目前工作已经接近尾声。结合编制过程中的一些体会和国家空间规划体系改革的趋势，有一些不成熟的思考和大家分享。

交流三部分内容：一是省情主要特征与挑战；二是本次规划的主要策略；三是编制过程中的困惑和进一步的思考。

1

省情主要特征与挑战

四川是我国内陆地区重要的人口和资源大省，同时也是工业化和城镇化相对后发的省份。2014年全省户籍总人口9133万人，常住总人口8107万人，辖18个地级市，3个自治州，183个区县，4661个乡镇街道，总面积48.5万平方公里。

四川省情特征的第一个方面，发展阶段相对滞后，城镇化发展水平和质量不高。2014年全省人均GDP为3.50万元，仅为全国平均水平的3/4。常住人口城镇化率46.3%，低于全国8.5个百分点；户籍人口城镇化率29.4%，低于常住人口城镇化率17个百分点。流动人口总量超过3000万人，占全国流动人口总量约1/8、流动方式多元复杂，对新型城镇化发展提出了严峻的挑战。

第二个方面，生态环境和人居安全约束相对突出。首先四川是长江、黄河重要的水源补给区，三大国家重点生态功能区占了全省面积的60%，国家生态安全屏障的责任重大。其次四川省自然灾害类型多、频次高，是我国地震、滑坡、泥石流等灾害较集中的省，较多的城镇和乡村分布在地质灾害高易发区。另外，随着城镇和产业的快速发展，部分地区环境超载、生态退化和环境污染等问题也日益凸显。

第三个方面，地区和城乡发展不平衡。四川地处我国地势三大阶梯中的第二和第三阶梯的交界地带，省内几大板块发展条件差异巨大。如人口密度盆地内部为400人/平方公里，攀西地区为100人/平方公里，川西地区只有10人/平方公里，盆地和川西相差40倍，经济密度盆地和川西更是相差60倍。在成都与省内其它二级城市的发展差距在不断加拉大，成都的人均GDP水平大致是省内其它市州的2-5倍。如何改善持续扩大的区域差距是建设全面小康社会需要回答的首要问题。

基于对上版省域城镇体系规划实施的评估，以及对四川当前发展阶段和国家发展要求的解读，本次规划的主要任务为：探索以人为本的新型城镇化路径，优化省域城乡空间资源配置和城镇化空间布局形态，为四川省加快建设西部经济强省和全面建成小康社会提供空间支撑保障。

具有四川特色的新型城镇化推进路径包括五个方面，即：

以人为本：坚持省内转移为主、省外输出为辅的城镇化道路，充分尊重农民意愿和自主选择，有序推进农业转移人口市民化；

四化同步：加快产业升级与结构调整，培育多元发展动力，实现工业化与城镇化良性互动；

生态文明：落实生态文明理念，实施分区差异化发展路径，引导人口向省内承载力高的地区转移，促进就近就地城镇化；

优化布局：统筹城乡与区域发展，推动全省形成大中小城市和小城镇及乡村地区协调发展的现代城乡格局；

传承文化：加强历史文化遗产保护，提升城镇风貌特色，改善人居环境品质，加快美丽城镇和宜居城乡建设。

2

本次规划的主要策略

围绕省域空间资源配置和城镇化空间格局优化，规划提出的主要策略如下：

策略一，严格资源环境和人居安全的全域管控，以生态安全格局为底线调控省域城乡空间发展。

构建“一带六片八廊多点块”的全省生态安全格局，首次划定了龙门山—安宁河谷安全控制带，控制区域内人口和产业的过度集聚。同时制定了加强盆周山地和川西高原重点生态功能区的管控，加强流域生态廊道的保护，促进城镇集约节约发展，加强环境综合整治，严格保护绿色生态空间的措施。

策略二，基于资源环境承载能力评价，制定分区差异的城镇化发展策略。

包括：促进平原地区优化发展，严格保护耕地和区域生态绿廊绿楔，防止城镇建设连绵；推动丘陵地区加快发展，强化城镇发展支撑能力，促进有条件的中心城市加快集聚；引导盆周山地地区特色化发展，严格控制地质灾害高易发区人口集聚，加强生态型经济发展和扶贫开发；实现川西高原地区绿色生态发展，完善交通网络和生态补偿机制，推动全域旅游发展，合理调控资源开发和农牧业发展等。

策略三，优化城镇规模和职能结构，促进大中小城市和小城镇协调发展，构建多点多极的城镇体系。

规划提出合理限定成都主城区的人口规模，提升产业结构和空间品质，重点发展科技研发、尖端制造、国际交往、金融商务、文化旅游等功能。促进区域性中心城市发展，加快培育一批百万人口规模以上的中心城市，完善产业和服务支撑，发挥其对周边区域的辐射带动作用。鼓励经济基础较好、环境承载力较强的重点县、重点镇发展，使之成为就近就地城镇化的主要载体。

策略四，对接国家战略要求，构建开放型、网络化的城镇空间布局结构。

上版体系规划的城镇空间结构为“一心四轴、四区一环”，形成以成都为核心的“K”字形空间结构，受制于当时的区域发展阶段和成渝分治的编制背景，在区域开放和川渝合作方面考虑不多。本次规划基于城镇化潜力地区的识别，以主动融入国家战略格局为导向，提出构建“一轴三带、四群一区”的城镇空间发展格局，以“两横、两纵”的开放型组织结构来更好的衔接区域、引导城镇空间格局优化。

策略五，明确省级层面需要重点加强协调和管控的地区。

包括成都大都市圈和6个都市区，以及沿江城镇发展协调区和安宁河谷城镇发展协调区。以城市群和都市区为引领促进各城市群内部的协同发展与分工合作，促进各级中心城市与外围地区一体化发展，重点应对省内跨区域协调难的问题，促进基础设施共建共享、生态环境共保共建，推进区域一体化进程。

3

编制过程中的困惑与思考

目前，本次体系规划的成果已经通过住建部的专家审查，规划的主要结论也已经纳入了四川省新型城镇化规划和十三五规划纲要。在接近3年的规划编制过程中，一直困扰项目组的就是省域城镇体系规划的实施效力问题。当前省域城镇体系规划编制和组织实施主体是住建部门，编制内容却基本上涵盖了省域空间规划的全部，不仅城镇化和城镇发展方面需要和各省级部门协调，10多个专项规划内容更是和其它部门规划交叉重叠，导致规划编制和审批过程中阻碍重重、周期漫长。

同时规划实施也面临严峻的挑战。如规划提出的次区域差异化发展战略，对于破解资源环境和城镇发展之间的冲突具有重要的意义，但短期内却无法推动省级主体功能区规划的修编，在实施上更是不具备主体功能区按县级单元差异化政绩考核的力度。另外，规划提出的促进大中小城市协调发展战略，强调发展资源应当向部分二级中心城市、重点县和重点镇倾斜，背后的关键是打破土地、产业、投资等发展资源按行政层级进行配置的机制，目前看来是前景渺茫。其它诸如产业发展、交通规划、扶贫开发等专项规划内容的实施同样也缺乏有效的保障。

问题的核心在于规划编制内容和组织实施部门的事权不对应。虽然城乡规划法明确了省级人民政府是省域城镇体系规划编制和组织实施的主体，但在实际操作中，无论是编制还是实施，基本上都是由省级住建部门牵头，规划成果虽然涵盖了综合性区域规划的大部分内容，但本质上依然是部门属性的规划。由于住建部门在省域空间资源管控和配置方面的事权相对偏弱，导致规划实施在城镇化政策制定、城镇发展规模调控、重大建设项目选址、重点地区协调管控等方面都会遇到障碍。

个人认为，省域城镇体系规划实效性的提升关键在于规划编制与国家空间治理体系现实和改革趋势的契合。省域空间规划体系改革是国家治理体系改革的重要举措，但到目前为止，对于省域空间规划如何进行合一、由谁来牵头合一都还存在诸多认识上的分歧。省域城镇体系规划是城乡规划法明确的重要的法定规划层次，同时也是省域重大项目选址和下位城市规划编制的重要依据，如何提高规划的实效性、提高规划编制和审批效率，仍是我们当下必须面对的问题。

建议在短期内，国家空间治理体系改革尚未明确之前，按照政府行政不缺位、不越位的原则，省域城镇体系规划在视野上超越部门规划，在行动上回归部门规划。

建议在编制全国体系规划的同时，进一步完善省域城镇体系规划编制审批办法，围绕住建部门的核心事权，借鉴城市总体规划编审分离的经验，大幅度简化规划编制内容，缩短规划审批流程，加强规划实施的政策保障和机制建设，强调规划编制过程中的部门协同，提高规划的时效性和实效性。

而在中长期，顺应国家空间治理体系改革的需要，省域城镇体系规划将成为省域空间规划的重要组成部分，并应当积极承担省域空间规划的责任。

未来国家治理体系改革的方向包括管理层级进一步简化，管理部门进一步整合，建立事权和支出责任相适应的制度等。按照改革的趋势，省级政府的宏观调控职能将进一步加强，省域空间规划具有明确的行政主体和事权责任，将成为国家区域性空间规划中最具有实践意义，同时承担承上启下作用的关键环节。

省域城镇体系规划经过多年的实践，在城镇化研究、城镇空间组织、多专项规划协同、区域协调发展、指导地方建设等方面的积累将成为省域空间规划编制不可或缺的重要力量。个人的判断，国土空间管理核心部门的整合将是实现省级空间规划合一的根本性制度保障。但应对未来空间资源管理事权的整合，我们在相关法律法规和技术标准的修订，国土空间用途管理体系的整合，空间管理基础信息平台的搭建，空间规划向区域公共政策话语体系的转化等方面还有很多工作需要补课。

国家区域空间规划事权的整合，必将打破多个旧系统，组建一个新系统。系统构成的三个要件：要素、结构和目标，真正能够促使系统转变的关键不在于要素多少的变化，而是系统结构和目标的深刻变革。每个系统都有一个隐含的重要目标，就是确保自我永续。国家空间治理体系的变革，要求各空间规划主导部门都能够跳出狭隘的部门视野，以更宽广的视野、更开放的心态来合纵连横。规划设计行业的目标不仅仅是在国家空间规划编制试点中成为领跑者，更重要的是创新技术方法、重构理论体系、影响国家决策，成为国家空间治理体系变革的推动者！

感谢项目主管总工李晓江、各位院总工在工作过程中给予的帮助和指导！感谢四川省住建厅、四川省院、四川省规划编研中心和成都市规划院各位参与工作的领导和同志！感谢北京大学、中国人民大学和北京师范大学各位参与研究的老师和同学们！感谢中国城市规划设计研究院内参加项目各位同事的努力和辛勤付出！

作者简介