联合国维和行动发展中面临的问题

作者：王涛

节选自：《知远防务评论》2018/No.6

 

[知远导读] 联合国的宗旨是维持国际和平与安全，维和行动则是联合国践行这一宗旨的重要途径。联合国维和行动是为了落实或监督落实冲突方签署的旨在控制和解决冲突的协议，或者为了确保安全提供人道主义援助，经冲突方邀请或同意后，由联合国组织并指挥、执行军事或其它任务的非强制性行动。联合国维和行动自1948年5月开始实施以来，迄今已有70年的历史，在解决国际冲突、维持或恢复地区安全与国际和平方面发挥了重要作用，体现了联合国在国际安全领域中的权威地位，并且已经成为国际社会共同应对安全挑战、维护世界和平的典范。

本文节选自《知远防务评论》即将刊出的《联合国维和行动回顾与展望》一文，文章探讨了联合国维和行动的发展历程，联合国维和行动的主要作用，世界主要国家维和政策与实践以及维和行动长远发展需着力应对的问题。该文是2016年国家社会科学基金重点项目“中国参与联合国维和行动的经验、问题与思考”的阶段性成果之一。

作者王涛为国防科技大学国际关系学院国际维和培训与研究中心主任。

 

维和行动长远发展需着力应对的问题

维和异化问题

近些年来，联合国维和行动在任务界定与执行过程中出现了某种程度的异化，特别是大国强势政治、新干涉主义、人道主义干涉等对维和行动的干扰，使维和行动在某些情况下偏离了既定的轨道，成为大国推行霸权的工具。主要表现在两个方面：一是大国意志主导维和行动走向。冷战结束后，美国的政治影响力凸显，对联合国的权威性形成冲击，并且在许多情况下操纵了维和行动的动议权，按照自己的标准对“威胁和平和侵略行为”进行裁定，“假维持和平之名，行强权政治之实”。二是人道主义干涉将维和行动引向歧途。一些西方国家以安全观念由领土安全向人类安全转变为借口，鼓吹“人权高于主权”，提出“有限主权论”、“人道主义干预”、“保护责任论”等论调，利用维和行动肆意干涉他国内政，甚至主张实施维和行动无需得到当事国同意便可强行介入，使传统的“同意、中立”原则被严重扭曲。

鉴于此，联合国需采取两方面措施：一是建立健全有关法律基础，做到有法可依。特别是考虑到《联合国宪章》并未明文规定联合国可对威胁国际和平的国内冲突采取武装介入措施这一现实情况，对相关国际法进行新的补充与修订，并对各国国内法进行补充与完善，使国际法与国内法能够紧密衔接。二是加强维和决策机制建设，维护联合国在维和行动中的核心地位。联合国是世界上最具普遍性和权威性的国际组织，在维护国际和平与安全方面具有不可或缺的作用。为了防止和抵制少数西方大国将维和行动作为推行本国政策与外交理念的工具，维护维和行动的权威性与公正性，联合国必须发挥核心职能，改善和加强维和决策机制，增加广大会员国在维和行动决策中的发言权与监督权，确保维和行动更能反映国际社会多数成员的意志。

维和行动对外协作问题

联合国早期实施的维和行动主要关注安全领域，一般仅涉及军事任务。但自冷战末期以来，联合国维和行动越来越多地涉及民事领域。维和行动中的军事任务致力于缓解当前的冲突紧张局势，民事任务则着眼于解决冲突的治本之策，两者互相补充，互相促进。随着联合国维和行动授权任务的拓展，仅仅依靠维和特派团自身力量已难以满足任务需要，加强内外协作就显得更为重要，特别是需要进一步深化与区域组织在维和领域中的合作。

以非洲地区维和行动为例，非洲许多安全问题成因复杂，需要运用综合解决方案。而非盟等区域组织在调解地区争端、实施维和行动等方面具有独特的地域、历史和文化优势。正如中国常驻联合国副代表吴海涛2017年5月23日在联合国安理会与维和特派团军事指挥官年度对话会上发言时指出：“联合国16个维和特派团中有9个位于非洲，联合国维和行动前20大出兵国中有12个是非洲国家。加强同非盟和非洲国家在维和领域的沟通协调，是有效改进维和行动的必然要求。”因此，联合国需要与非盟等区域组织在平等、互利和互补的基础上，建立灵活务实的沟通协调机制。联合国与非盟于2017年4月签署《关于深化和平与安全伙伴关系的联合框架文件》，有助于双方进一步密切沟通协调，特别是加强在预防冲突、管理危机、冲突后重建等领域的合作。从长远看，联合国在维和行动方面除了担负决策者的角色之外，还应在维和资源方面与区域组织建立共享机制，特别是为区域组织维和人员培训提供有力的支持和帮助。

通过改革提高维和工作效率问题

在联合国的业务领域中，维和行动已成为参与人数和经费预算最多、地域最广泛的工作。目前联合国在全球范围内正在实施的维和行动有14项，参与人员包括9.2万名维和部队和维和警察以及1.6万名文职人员，年度维和经费超过80亿美元。然而，庞大的人员和经费投入并未能为联合国支撑起高效的维和运行体系。近年来，联合国维和行动中效率低下问题已经受到了不少国家和国际组织的批评。特别是组织计划不力和官僚作风，不仅直接影响到维和进程，还造成了资源浪费。

积极推动联合国改革，促使其合理利用各种资源，解决在维和行动中乃至整个和平与安全领域面临的各种问题，是联合国维和行动健康发展的必然要求。联合国秘书长古特雷斯在履职后积极推动维和行动改革。他于2017年4月6日在安理会审议维和行动的会议上发言时指出：“联合国维和行动环境复杂，面临诸多困难，联合国需要制定支持各项维和行动的综合战略，需要提高维和行动的效率和问责。安理会需制定清晰、实际、适合最新情况的任务授权，并在维和行动计划、管理和领导方面增加各方协调。”中国常驻联合国临时代办吴海涛2017年10月26日在第七十二届联大四委维和议题一般性辩论会上也表示：“联合国应从维和行动全局和长远出发，努力增强维和行动有效性以及应对复杂局面的能力；需进一步提升管理水平，优化后勤保障机制；需重视加强部署期间的培训，根据维和任务区实际进行针对性训练。”他还表示：“中国愿同联合国及广大会员国保持沟通，推动维和行动改革，提高效率和效力。”

（平台编辑：黄潇潇）