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控权型检察制度体现在对侦查权、审判权的制约与监督。在诉讼程序内制约（人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约）；在诉讼程序外监督（人民检察院依法对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼实行法律监督）。制约是双向的，是诉讼职能；监督是单向的，是诉讼监督职能。检察机关诉讼职能和诉讼监督职能适当分离、机构合理分工，诉讼部门负责制约，诉讼监督部门负责监督。 法治的要义就是权力的控制，即控制国家权力、保障社会权益，而监督与制约是权力控制的两种基本方式，两者既有联系又有区别，构成了权力运行的二元逻辑。检察机关在整个司法体系中处于承上启下的中枢环节，控权型检察制度体现了对侦查权和审判权的监督与制约，监督-制约就是检察权的两个维度，构成一种双螺旋结构，关系紧密，但绝不是一回事。有人认为区分两者没有意义，实际上两者有各自规律，制度上也有各自规则，用监督的办法去制约，或用制约的办法去监督必然不适合，前者讨人厌，后者降低监督的权威。今天我们就来说说这其中的逻辑。 一、监督和制约的基本逻辑法律监督机关是检察机关的宪法定位，也是检察机关行使监督权的正当性来源，但并不意味着检察机关行使的所有权力都是监督权，是否批捕、是否起诉、是否延长侦查羁押期限、是否提出强制医疗的申请、是否提出没收犯罪所得的申请、是否提出公益诉讼就不是监督，而是制约。 实践中容易将两者混淆，目前有两种不当的倾向： 一种是笼统的将所有的检察权能都定义为监督权，这会造成监督泛化，容易陷入“什么都是监督、就什么都不是监督”的尴尬局面，进而引起被监督者的反感，失去了监督的严肃性。 另一种倾向认为，监督是虚的，只有制约是实的，充分发挥制约职能就能够发挥法律监督作用，监督完全可以被制约代替，从而虚化或者弱化了监督，导致监督乏力，这样也违背了宪法的基本定位。 这两种错误倾向的共同问题就是，监督与制约的一元论，最大的危害就是混淆两者的区别，不同的权能混着干，结果是监督和制约都不好干，也干不好。实际上监督与制约虽然有一定的联系，但其实是两种不同的权力运行模式，是二元的。 制约是基于对权力的过程性分权，把事权分解为两个或多个环节，并分别交由不同的权力主体行使，就比如侦查、起诉、审判三个环节。因此，制约只能在诉讼程序内进行，体现在刑事诉讼法的基本原则，即人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，捕与不捕、诉与不诉就体现了这种制约。 监督是基于权力的功能性分权，将国家权力赋予一个对应的权力主体，通过其他主体或者由权力授予者本身对其予以监督。比如人大对一府两院的监督，检察机关作为法律监督机关通过刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼程序对法院和公安机关实行的监督。监督的领域并不限定在程序内，也可以在程序外进行。 从权力性质上看，制约是双向的，是诉讼职能。比如侦诉审的关系，不捕、不诉公安机关可以复议复核；法院有权作出是否有罪的判决，但要受到指控范围和诉与不诉的制约，要遵循不告不理、控审分离的基本原则。而监督是单向的，被监督者与监督者之间的关系具有非对等性，比如通知立案书、通知撤销案件书、纠正非法取证意见书、纠正违法通知书、纠正审理违法通知书，都是单向的，不是双向的，不是平等主体之间，体现的是监督不容置疑的严肃性。 二、监督和制约合理分工符合检察权运行的规律检察职能的专业化不仅体现在案件领域，也要体现职能特点。从监督和制约不同的运行逻辑上看，目前的检察实践中，检察机关负责批捕、起诉的部门同时负责在诉讼过程中监督其他司法、执法机关的诉讼活动，这种具有不同职能的双重地位，往往使得检察机关不能很好的平衡这两种职责，使得监督流于形式。 从加强法律监督工作的需要看，当前，人民群众对司法、执法机关有法不依、违法不究、执法违法等问题反映相当强烈，但是检察机关的诉讼监督相对疲软，法律监督工作还是检察工作的薄弱环节。 从健全和完善科学合理执法程序和模式的需要看，批捕、公诉等诉讼职能和诉讼监督职能的权力属性和运行规律是不一样的，诉讼职能强调独立办案，诉讼监督职能强调上下统一；批捕、公诉等诉讼职能侧重于对犯罪嫌疑人、被告人的追究，诉讼监督职能侧重于对司法执法机关的调查、纠正。 两者方向不同、对象不同、程序不同，将两者混同在一起，容易造成工作模式和运行特征的错位。比如，诉讼违法调查是监督，公诉部门去做既没空也不便，更不能按制约的规矩对其进行反制。 因此，在坚持检察权的法律监督性质，检察机关的诉讼职能、监督职能两项职能都必不可少的前提下，实行两项职能合理分工，无疑是一个理性的选择，也体现检察专业化的趋势，通过术业专攻，解决诉讼与监督一手硬、一手软的问题，使诉讼与监督职能都得到加强。 三、监督-制约的二元结构体现了检察专业化的趋势术业专攻体现的是专业化。专业化是社会多元化、分工专门化的产物，是社会发展的趋势，已经成为影响着司法运行和司法改革的基本司法规律。这个规律体现在三个层面： 第一个层面是专门化。对现有的检察职权根据其属性或者案件类型进行细分，再由特定的机构和人员来行使，就是检察工作的精细化。 第二个层面是优化。职权划分的目的是为了更好的履行整体检察职权，是将检察职权作为一个整体，根据检察发展规律和社会发展的需要进行的统一配置，因此有分、有合，有增、有减，不是简单的细分、局部调整，而是检察内部职权配置的整合重构，体现的是检察职权的优化配置和整体布局。 第三个层面是高水准。重构细分只是奠定了检察职权的结构基础，专业化还意味着与精细化程度相当的高水准。所谓的专业水平，实际上往往意味着更高的要求，即与新的结构和新的目标相匹配的要求。 从这个意义上说，专业化是检察一体化思想指导下的专业化，是着眼全局的专业化，也是检察整体职能为适应时代发展所进行的必要调整，是检察工作与时俱进的必然要求。现在检察改革已经处于深水区，不是小修小补所能够完成，必须进行结构性调整，将有限的检察资源向最能提高司法公信力、最有利于实现公平正义、最需要加强的职能进行配置，实现检察职权的司法效能最大化，这也是检察发展的规律。 检察机关必须把公信力作为立身之本，用法治思维和法治方式认识和审视检察工作，在检察一体化原则下，整合和优化配置检力资源。检察改革的方法论就是先要确定宏观架构，再进行微观设计，只有确定了机构设置标准，对机构进行重新布局，才能据此确定员额的分配方式、司法责任制的运行方式以及其他相应的配套改革方式，正所谓纲举目张，统筹推进，在这里专业化就是结构性改革的设计标准之一。 设置合理、运行高效的机构和办案组织体系是检察权运行机制的载体和保障，对于落实司法责任制和推进各项改革来说，居于前瞻性、基础性地位。监督和制约的二元结构，体现了控权型检察职能的专业化，具体来说就是诉讼职能与诉讼监督职能的合理分工，这是司法规律在检察环节的具体体现，应当成为检察资源配置的标准。 （供稿：北京市人民检察院公诉部检察官刘哲） |
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