山山水水都有“主儿”，中国最大一笔“糊涂账”将终结

海子曾写过一首诗：

给每一条河每一座山，

取一个温暖的名字。

陌生人啊！

我也为你祝福啊！

愿你在尘世间获得幸福，

我只愿面朝大海 春暖花开！

当每一条河每一座山都有了真正的“主儿”，中国最大一笔“糊涂账”将得到终结，这些尘世间的幸福、绿水青山的美好愿景才能实现。

还百姓以蓝天白云、繁星闪烁、清水绿岸、鱼翔浅底……前不久召开的全国生态环境保护大会，中国政府向社会公众作出郑重承诺。

河流、森林、山岭、草原等无疑是当前最稀缺的生态公共产品。1968年，英国学者哈丁提出了著名的“公地悲剧”理论——一项资源或财产如果产权不明，那么每个使用者都会倾向于过度利用。这个理论也映射出中国生态问题产生的一个深层原因——国有资源资产产权不清、家底不明，必然无法得到有效保护和合理利用。

开展自然资源统一确权登记，为山山水水找到真正“主人”，明确所有者权责，统筹山水林田湖草系统治理，因此成为我国生态文明建设“四梁八柱”性的基石性、前置性制度。

2015年9月《生态文明体制改革总体方案》明确提出，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，并纳入全面深化改革任务清单。

2016年12月，经中央全面深化改革领导小组和国务院审定，国土资源部等七部门印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》，自然资源统一确权登记率先在12个省（自治区）启动试点。

2018年3月国务院机构改革中，新组建的自然资源部承担起统一行使全民所有自然资源资产所有者指责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复的职责，自然资源统一登记进入快车道。

◆ 祁连山生态保护长效机制的关键环节

按照《自然资源统一确权登记办法》的规定，确权主要分为两类。

一类是按照资源类型，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记，划分四个边界，即全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。

另一类是对具有相对完整的生态功能、集中连片的国家公园、自然保护区、水流等单独确权登记。类似人的身份证，经过确权的自然资源拥有唯一的登记单元编码。

2017年一场生态问责风暴，将西北生态屏障祁连山长期积累的自然资源权属不清问题彻底暴露，也使祁连山成为国家公园试点自然资源确权的先行者。祁连山试点涵盖总面积1.8万平方公里管辖区所有自然资源的全要素的调查和确权登记。同时，因祁连山公园地处甘、青两省的交界处，试点也重点探索解决自然资源跨多个行政区域的确权登记办法；

实际上，祁连山自然资源统一确权登记还面临所有试点都面临的突出难题——“一地两证”。部分地块具有草原证和林权证双重身份。

◆ 是保护原始杜鹃林，还是开发优质无烟煤？

贵州也是全国第一批试点地区。位于毕节市的百里杜鹃景区拥有总面积125.8平方公里、地球上最大的原始杜鹃林带，每年三月至五月，各色杜鹃花开竞相怒放。而在这漫山遍野的花海下，蕴藏着储量高达5亿吨的优质无烟煤。

贵州省第一大河、长江重要支流乌江在思南县境内确权时发生了戏剧性的一幕。当调查人员将该县集体土地所有权登记图、国有土地使用权登记图和土地利用现状图“三图叠加”后却发现，奔流的乌江竟从地图上“消失”了，成了一笔糊涂的水资源账。原来是集体土地所有权确权按行政区划边界确认宗地界线，导致登记范围覆盖了国有自然资源。

放眼贵州，大量像百里杜鹃景区和思南县境内乌江这样的自然资源管理混乱，没有统一明确的“主儿”。而权属不清带来保护、开发和利用等行为的不规范，让生态优势难以真正发挥。

为厘清此类权属争议，贵州省采用常水位线与水利部门提供的洪水危险作为权属边界，扣除与水流沿岸重叠的耕地、园地、林地等不动产权利。

科学合理界定自然资源类型，是开展自然资源统一确权登记的关键。尽管《办法》列举了七类自然资源，但定义较为模糊和宽泛，存在交叉和重叠。同时对于这种分类的科学性以及能够涵盖所有自然资源，业内也有不同意见。对此，贵州依据宪法、法律规定，结合各行业标准，将水流、森林、草地、荒地和滩涂细分为14个二级类别，分别明确面积、数量、质量标准。

截至今年6月，贵州已基本理清了自然资源账本，为下一步建立自然资源资产产权制度，加强自然资源保护与监管打下了坚实的基础。

◆另一个突出难题——登记单元的划分

“既要考虑登记单元边界的相对固定性，也要考虑生态功能的相对完整性以有利于生态环境保护，这其实是个两难的选择。”业内人士认为。福建晋江等试点的做法是重点考虑生态环境保护和可持续发展，以生态功能为主，用生态红线为单元边界。

三江源国家公园试点遇到了较为特殊的问题。据原《国土资源报》记者此前报道，该地区地处少数民族聚集区，将国家公园作为独立的登记单元登记时，容易出现矛盾和争议。最终，登记单元还是以县级行政区划为界限划定，即黄河源园区登记单元、长江源（可可西里）园区登记单元、澜沧江源园区登记单元。这恰好与三江源国家公园内的三个分园区一一对应。

吉林省延边州则出现恰好相反的情况。据《试点办法》，延边州是国有重点林区统一确权的试点区域之一。然而，自然资源部官网2017年6月的一则消息显示，在其境内，已经启动试点的东北虎豹国家公园（“虎豹公园”）被作为独立试点单元，“对相应的重点难点问题进行突破创新”。

据了解，虎豹公园在延边州境内面积为10380平方公里，约占延边试点总区域的三分之一。园区管理机构身担二职：第一个中央直管的国家公园管理机构及自然资源资产管理机构。这一由“中央直管”的身份决定了其各项工作的开展能够更为顺畅，不会受到园区所属的吉林、黑龙江两省原来行政管辖的干扰。此外，在自然资源类型和权属上，管理局综合处副处长陈晓才告诉记者，由于园区内约90%的面积为国有林地，确权工作相对容易。

陈晓才还称，近日，自然资源部将向其管理局正式签发委托协议，委托公园管理局代为行使国有森林资源的管理权，开展行政审批工作。

由于历史遗留等多方面原因，各地试点都遇到了部分争议比较大的地块。为避免国有自然资源进一步被餐食，一些试点采取的办法是暂不确权登记，并呼吁国家层面尽快出台相关指导意见，从根本上解决问题。