刚刚！又有两地被审计署查出违规举债19.7亿！附解读

刚刚，审计署在其网站发布《2018年第一季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》。其中附件三“2018 年第一季度跟踪审计发现的主要问题”中，审计署指出黑龙江省大庆市、重庆市南岸区两地通违规举借政府性债务 19.7 亿元。

本文纲要

一、审计署原文

二、金融监管研究院解读

三、延伸阅读：地方政府举债负面清单

一、审计署原文

审计署文件具体表述如下：

2018 年第一季度跟踪审计发现的主要问题*

一、防范化解重大风险方面

（一）黑龙江省大庆市、重庆市南岸区通过向企业借款等方式违规举借政府性债务19.7亿元。

1．2017年8月至12月，黑龙江省大庆市政府通过大庆市城市建设投资开发有限公司等企业，采取发行企业债券、贷款等方式融资 12.78 亿元。上述资金到位后并未用于企业生产经营，而是由大庆市财政局统筹安排用于偿还政府性债务、工程欠款等支出，并由大庆市财政局负责偿还融资本息。

2．2017年8月至 2018年3月，因无法直接从金融机构获得融资，重庆市南岸区隧道工程建设办公室等4家单位与重庆市南岸区城市建设发展（集团）有限公司等3家区属企业签订借款协议，约定以土地出让收入或财政资金偿还的方式违规举借债务6.92亿元，用于土地收储、归还银行贷款等支出。

二、金融监管研究院解读

（一）黑龙江省大庆市

对于第一个案例，黑龙江省大庆市政府在2017 年 8 月至 12 月期间，通过大庆市城市建设投资开发有限公司等企业，采取发行企业债券、贷款等方式融资 12.78 亿元。同时资金未用于企业生产经营，而是由大庆市财政局统筹安排用于偿还政府性债务、工程欠款等支出，并由大庆市财政局负责偿还融资本息。

经查询，大庆市城市建设投资开发有限公司是银监会大名单中的退出类平台，调出时间是2011年9月。所以在该案例中，名义上是企业在通过发债和贷款进行融资，但由于资金是由大庆市财政局负责偿还融资本息，所以这里实质上的举债主体是地方政府。

该案例可能主要涉及违反以下政策要求：

▶ 2015年《预算法》

除前款规定（经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措）外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

▶ 国发[2014]43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》

明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

▶ 国发[2014]45号《关于深化预算管理制度改革的决定》

政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

▶ 财预[2017]50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》

（地方政府及其所属部门）不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

（二）重庆市南岸区

在第二个案例中，在2017年8月至2018年3月期间，因无法直接从金融机构获得融资，重庆市南岸区隧道工程建设办公室等 4 家单位与重庆市南岸区城市建设发展（集团）有限公司等 3 家区属企业签订借款协议，约定以土地出让收入或财政资金偿还的方式违规举借债务 6.92 亿元，用于土地收储、归还银行贷款等支出。

根据重庆市南岸区人民政府网站信息，重庆市南岸区隧道工程建设办公室是2011年2月17日成立的正处级全额拨款事业单位，“单位主要职能是为轨道及隧道工程建设提供服务。负责全区范围内轨道沿线经济的研究、策划、开发及招商引资等工作，协调推进轨道交通建设前期工作、征地拆迁等；负责全区隧道及部分市政道路等基础设施的建设管理”。

这个案例的问题点有如下三点：

1．该案例表面上是事业单位等向其他企业借款的行为，但如果约定以以财政资金偿还，实质上的举债主体是地方政府。主要违反的相关政策与案例一相同，这里不再赘述。

2．案例显示部分资金是用于土地收储。然而对于借款单位，审计署文件仅显示“重庆市南岸区隧道工程建设办公室等 4 家单位”，使用从企业借来的款项用于土地收储。如这些借款单位均不是土地储备机构，那么就违反了土地储备管理办法等关于收储的规定。这里主要涉及违反以下政策要求：

▶ 财综[2016]4号《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》

土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

▶ 国土资规[2017]17号《土地储备管理办法》

土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。...国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。

3．本案例显示，新增的企业借款成为了当地土地收储资金来源。这也违反了土地储备资金的相关要求。这里可能主要涉及违反以下政策要求：

▶ 财综[2016]4号《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》

土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

▶ 财预[2017]62号《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》

（地方各级政府）不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务。

三、延伸阅读：地方政府举债政策负面清单

注：此清单节选自《最新合辑：地方政府投融资负面清单及处罚案例【2018.4】》，更全清单请点击链接查看原文。更多地方政府投融资相关干货，可在后台回复“政府”查看。

（一）政策负面清单

1995.10.01《担保法》

◆国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。

2010.06.10 国发[2010]19号《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》

◆除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

2015.01.01《预算法》

◆经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

◆除前款规定（经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措）外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

◆除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

◆经批准的预算调整方案，各级政府应当严格执行。未经本法第六十九条规定的程序，各级政府不得作出预算调整的决定。

2014.09.21 国发[2014]43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》：

◆明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

◆政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

◆地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。

◆地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务。

◆（地方政府及其所属部门）不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

◆（地方政府及其所属部门）不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。

2014.09.26 国发[2014]45号《关于深化预算管理制度改革的决定》

◆政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

◆地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。

2014.10.23 财预[2014]351号《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》

◆明确政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。

2015.06.01 第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》

◆政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。

2016.12.24 财预[2016]175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》

◆除发行地方政府债券、外债转贷外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

◆地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。

◆学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资。

◆严禁弄虚作假化解存量政府债务行为。

◆地方政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。

◆融资平台公司举借债务应当由企业决策机构决定，政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

2017.04.26 财预[2017]50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》

◆（地方政府）不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。

◆地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

◆地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

◆地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

◆（地方政府及其所属部门）不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

2017.06.26 财预[2017]97号《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》

◆地方各级财政部门、交通运输部门不得通过企事业单位举借债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

2017.08.07 发改办财金[2017]1358号《关于在企业债券领域进一步防范风险加强监管和服务实体经济有关工作的通知》

◆严禁地方政府及部门为企业发行债券提供不规范的政府和社会资本合作、政府购买服务、财政补贴等情况。

2017.11.16 财建[2017]743号《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》

◆地方政府向包括国有企业在内的各类主体注资后不得以任何形式要求其替政府融资，不得新增各类隐性债务。

◆地方政府不得将公益性资产、储备土地等注入国有企业等各类主体。

2018.02.24 财预[2018]34号《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》

◆地方政府债务限额分配要充分体现立足财力水平、防范债务风险、保障融资需求、注重资金效益、公平公开透明的原则，不得超越财力实际将上级政府批准的地方政府债务限额过多留用本级或下达下级，实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配。

2018.03.01 财预[2018]28号《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》

◆地方各级政府及其部门不得通过发行地方政府债券以外的任何方式举借债务，除法律另有规定外不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

2018.03.06《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》

◆硬化地方政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设，规范举债融资行为。

◆坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务。

（二）负面清单归纳

1、地方政府举借债务方式唯一

• 地方政府举借债务的唯一合法方式，就是发行地方政府债券，且不得突破批准限额。

• 明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
  

• （地方政府及其所属部门）不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

• （地方政府及其所属部门）不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。

• 政府在特许经营协议中不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。
  

• 地方政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。

• 地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

2、地方政府对外担保的唯一性

• 经国务院批准，地方政府可以为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷提供担保。

• 除上述外债转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

• 地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。

• 学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资。