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1. 普通公民在客观上难以知晓其申请信息的具体名称和文号的情况下，行政机关不应对申请人提出过于苛刻的补正要求。 2．若行政机关认为申请人补正后的信息申请仍不明确的，应当依据申请人现有的信息申请相关材料进行检索，作出实体判断，而不是再次告知申请人其申请信息仍不明确。 裁判文书  文书标题及案号 标题：北京市第二中级人民法院行政判决书 案号：(2018)京02行终802号 当事人信息 上诉人（一审被告）上海市规划和国土资源管理局，住所地上海市黄浦区北京西路99号。 法定代表人徐毅松，局长。 委托代理人程怡，上海市规划和国土资源管理局工作人员。 委托代理人张春潮，上海中夏律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）黄勇，男，1959年1月20日出生，汉族，住上海市虹口区。 委托代理人黄炜（黄勇之弟），男，1962年2月20日出生，汉族，住上海市杨浦区。 一审被告中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。 法定代表人陆昊，部长。 委托代理人刘敏，中华人民共和国自然资源部干部。 诉讼记录 上诉人上海市规划和国土资源管理局（以下简称上海规土局）因被上诉人黄勇诉上海规土局政府信息公开、原中华人民共和国国土资源部（以下简称原国土部）行政复议行为违法一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作(2017)京0102行初307号行政判决，向本院提起上诉。2018年3月，原国土部与原国家测绘地理信息局、原国家海洋局被撤销，组建中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）。原国土部的职能，由自然资源部承担。本院依法组成合议庭审理了本案。 案件基本情况 2016年10月8日，上海规土局作出沪规土资信公（2016）第（01128）号《政府信息公开申请告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：“黄勇：本机关于2016 年 08月15日收到您（单位）通过门户网站方式提出要求获取‘文件名称：浦东新区布宜诺项目周边地区水系工程项目的征地文和附图。上海国际旅游度假区周边的航城路和唐黄路，公路上有许多桥梁，桥下面的河道均进行扩建（均已竣工）。如航城路上的朱家浜东桥下面的朱家浜河，原来只有5米宽，现扩建成河道30米宽，加上二边各6米宽的抢修通道。由于陆地变为河道，现申请征地文和附图。’的申请。9月5日，本机关要求您补正，9月13日本机关收到您的补正申请（详见补正申请书）。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二十一条第（四）项的规定，答复如下：经审查，您补正后申请的信息内容仍不明确。如对本答复不服，可以在收到本答复之日起60日内申请行政复议或者在6个月内向人民法院提起行政诉讼。” 黄勇不服，向原国土部申请行政复议。2017年1月9日，原国土部作出国土资复议〔2017〕42号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：“我部认为：依据《信息公开条例》第二十一条‘对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。’的规定，因被申请人在其综合业务管理系统中就申请人申请的信息进行了检索，没有查询到相关信息，故告知申请人其所申请内容的不明确，应进行补正。在申请人补正之后，被申请人在其综合业务管理系统中就申请人补正申请后提交的信息再次进行了检索，仍然没有查询到相关信息，故告知申请人其补正后的申请内容仍不明确，并结合申请人的补正材料及‘上海国际旅游度假区’的线索，向申请人便民提供了可能与申请人所需信息相关的沪府土〔2012〕670号文。《信息公开条例》第二十四条，‘行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的应当当场答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。……’的规定，2016 年 8月15日，被申请人收到申请人提交的《政府信息公开申请表》，同年 9月1日，被申请人作出通知书，告知申请人延期至2016 年9月26日前予以答复。后被申请人于9月5日作出补正告知书，并于9月7日寄出。9月13日，被申请人收到申请人的补正材料，于10月8日作出被诉告知书，并于当日寄出。综上，被申请人作出的被诉告知书事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，我部决定：维持被申请人作出的被诉告知书。对本决定不服，可以自接到本决定之日起I5日内依法向人民法院提起行政诉讼。” 黄勇一审诉称，其为了解土地征收信息，于2016 年 8月15日向上海规土局提出政府信息公开申请，要求获取上海市“浦东新区布宜诺项目周边地区水系工程”的征地批准文和附图。上海国际旅游度假区周边的航城路和唐黄路上有许多桥梁，桥下面的河道均进行扩建（现已竣工）。如航城路上朱家浜河，原来只有5 米宽现已扩建成河道 30 米宽，加上二边各6 米宽的抢修通道。由于陆地变河道，所以申请征地批准文和附图。2016 年 9月2日，收到上海规土局的来信，告知延长15个工作日答复，至9月26日前答复。2016 年 9月9日，上海规土局又来函，要求黄勇补正材料。9月13日，黄勇补正内容为：（一）、浦东新区布宜诺项目（即上海国际旅游度假区）周边地区水系工程的征地批准文和附图。（二）、申请人附送浦东新区水务局制作的图号为II55-56/77-78的河道蓝线图一张。（三）、新建的“航城路”、“唐黄路”上所有桥梁下面的河道都进行了扩建，现申请该扩建工程的征地批准文和附图。2016 年 10月9日，黄勇收到被诉告知书，上海规土局答复黄勇：“经审查，您补正后申请的信息内容仍不明确。”黄勇于2016 年11月8日，向原国土部提起行政复议，2017年 1月14日，黄勇收到原国土部作出的维持决定。 黄勇认为，一、其申请征地信息公开的文字表述及图纸都是清晰明确的，不存在不明确的情形。其不知涉及征地的批准文件名称和文号，故采用其他特征描述。文字的描述依据上海市水务局会同有关部门组织编制的浦东新区布宜诺项目周边地区水系专业规划，依据《上海市河道管理条例》第十一条之规定，该规划经上海规土局综合平衡后，纳入上海市城市总体规划。因此，黄勇采用“浦东新区布宜诺项目周边地区水系工程”提法是与政府的表述一致，不应有歧义。二、适用法律错误。黄勇申请的征地信息，依据《信息公开条例》第十一条第（三）项和第十二条第（四）项之规定属于政府应主动和重点公开信息的范围。黄勇在上海规土局官网征地公开信息中未查到相关信息，遂向上海规土局提出申请公开。上海规土局负有统一管理上海市城乡土地资源，依法负责土地划转，征收征用，农用地转用等审批和管理职责，掌握管理上海市土地征收的全面信息，在黄勇提供了项目名称和朱家浜河道蓝线规划图及相应地块在上海市地籍图上的明确编号后结合其掌握得征地信息进行查阅，不难查明真相。在本案中，上海规土局在黄勇提供了工程名称、规划蓝线图和具体地块的地籍图号的条件下，借口申请不明确为由拒绝公开。实质上将其无条件，不因申请而公开的义务曲解成需要因申请明确才公开的义务，如果这种做法成立实际上使本应主动公开的信息，政府机关不公开，依申请而公开，则借口不明确而拒绝，实质上使主动公开不能实现。这显然违反了法律规定。被诉复议决定亦是建立在上海规土局的错误基础上的，同理应予撤销。综上，请求法院：1、撤销被诉告知书；2、撤销被诉复议决定；3、判令上海规土局重新作出政府信息公开答复；4、诉讼费用由上海规土局、原国土部承担。 上海规土局一审辩称，上海规土局对黄勇提出的政府信息公开申请依法作出了被诉告知书，该告知书内容符合法律规定，程序合法。黄勇的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回黄勇诉讼请求。 原国土部一审辩称，原国土部依法作出被诉复议决定，依法履行了行政复议职责。被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确，请求法院依法驳回黄勇诉讼请求。 2017年8月15日，一审法院作出（2017）京0102行初307号行政判决认为：根据《信息公开条例》第二条、第十七条的规定，上海规土局具有对黄勇提出的政府信息公开申请做出处理的相应职权。根据《行政复议法》第十二条的规定，原国土部作为上海规土局的上级机关，具有针对下级行政机关所作行政行为进行行政复议的法定职责。 本案各方争议的焦点为：1、黄勇申请的政府信息是否明确，上海规土局要求黄勇补正是否具有必要性。2、补正后，若信息仍不明确应当如何处理。 1、关于黄勇申请的政府信息是否明确，上海规土局要求黄勇补正的必要性问题。黄勇主张其申请的政府信息清晰明确，不存在需要补正的地方。上海规土局要求黄勇对其申请的信息进行补正缺乏法律依据，是推卸履行信息公开职责的行为。上海规土局认为，黄勇申请的信息是不明确的，应当进行补正，补正的内容包括征地批文名称、文号、具体项目四至范围，或者其他特征描述。一审法院认为，依据《信息公开条例》第二十一条第（四）之规定，若申请的信息不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改或补充。行政机关作出补正告知书，前提条件是申请人申请的信息确实不明确，需要更改或者进一步补充相应的信息描述，以便行政机关作出信息公开答复。本案中，黄勇申请的政府信息为“浦东新区布宜诺项目周边地区水系工程项目的征地文和附图”，并作了其他特征描述“上海国际旅游度假区周边的航城路和唐黄路，公路上有许多桥梁，桥下面的河道均进行扩建（均已竣工）。如航城路上的朱家浜东桥下面的朱家浜河，原来只有5米宽，现扩建成河道30米宽、加上二边各6米宽的抢修通道。由于陆地变为河道，现申请征地文和附图”。从申请的内容看，黄勇申请的信息有具体的项目名称，并对该信息也有简单的特征描述，黄勇作为一名普通公民作出此种信息描述应当已尽其所能。上海规土局从专业审查角度考察，认为黄勇的信息申请不明确，应当补正包括“征地批文名称、文号、具体项目四至范围”等信息。一审法院认为，普通公民在未获得相应申请文件的前提下，很难知晓其申请文件的具体名称和文号或四至范围，行政机关对申请人申请的信息作此番补正要求，显得过于苛刻，不具有必要性。 2、关于补正后，若信息仍不明确应当如何处理的问题。黄勇在接到上海规土局的补正告知后，对其申请的信息内容进行了进一步明确，并提交了“浦东新区水务局河道蓝线图”一张，作为补正材料。上海规土局收到补正材料后，经审查，认为黄勇的信息申请仍不明确，故作出被诉告知书，告知黄勇其申请的信息仍不明确。关于补正后，若信息仍不明确应当如何处理的问题。一审法院认为，若行政机关认为申请人补正后的信息申请仍不明确的，应当依据申请人现有的信息申请的相关材料进行检索，作出实体判断，而不是再次告知申请人其申请的信息仍不明确。结合复议机关被诉复议决定的相关表述，上海规土局对黄勇申请的相关信息在“其综合业务管理系统中进行了检索，因没有查询到相关信息，故告知申请人其补正后的申请内容仍不明确”。可见，上海规土局依据黄勇现有的政府信息申请，进行了检索，且没有查询到相关的信息。也即，依据黄勇现有的信息描述，上海规土局可以进行相应的信息检索，亦可以作出信息存在与否的判断。而本案上海规土局作出被诉告知书，再次告知黄勇其申请的信息仍不明确，明显不具有事实基础且缺乏法律依据。综上，上海规土局作出的被诉告知书缺乏事实依据，适用法律错误，黄勇诉请予以撤销，法院应予支持。原国土部在行政复议程序中，对案件事实审查不清，法律适用错误，其作出的被诉复议决定缺乏事实与法律基础，依法应当予以撤销。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款、第二款、第七十九条之规定，判决：一、撤销上海规土局2016年10月8日作出的被诉告知书。二、撤销原国土部作出的被诉复议决定。三、上海规土局在判决生效后十五日内对黄勇的政府信息申请重新作出答复。四、案件受理费五十元，在判决生效后由上海规土局与原国土部共同承担。 上海规土局不服一审判决，上诉至本院，认为一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持上海规土局作出的被诉告知书。 自然资源部同意上海规土局的意见。 黄勇同意一审判决，请求予以维持。 在一审诉讼期间，黄勇在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据： 1、被诉复议决定及黄勇收到日期信封，证明复议决定内容及寄达黄勇日期。 2、《延期答复通知书》、《补正申请告知》、蓝线图和信息公开申请告知书，证明黄勇申请政府信息公开过程及补正递交的蓝线图，相关文字描述原件来自上海规土局。 3、《行政复议申请书》及相关照片两张和一张宅基地证，证明复议理由和事实。 4、浦东新区布宜诺项目周边地区水系专业规划，证明该项目统一规划，黄勇申请内容描述与政府规划一致，不应当有歧义。 5、上海规土局官网显示主要职责，《上海市河道管理条例》，证明上海规土局的职责依据。 6、国土资厅发（2014） 28号文；国土资厅发（2014） 29号文，证明原国土部对征地信息公开作出的规定。 在一审诉讼期间，上海规土局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据： 1、《政府信息公开申请表》，证明黄勇向上海规土局申请政府信息公开。 2、《延期答复通知书》及交寄凭证，证明上海规土局告知黄勇延期办理。 3、《政府信息公开补正申请告知书》及交寄凭证，证明上海规土局要求黄勇补正。 4、补正申请表，证明黄勇对政府信息申请进行了补正。 5、被诉告知书及交寄凭证，证明上海规土局按规定答复黄勇。 在一审诉讼期间，原国土部在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据： 1、《行政复议申请书》； 2、《行政复议答复意见书》； 证据材料1和2用以证明被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。 3、《行政复议通知书》； 4、被诉复议决定的邮寄送达凭证； 证据材料3和4用以证明原国土部作出的被诉复议决定程序合法。 经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：上海规土局提交的被诉告知书及原国土部提交的被诉复议决定作为本案审查对象，不宜作为证据出示。黄勇、上海规土局、原国土部提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，真实、合法，与本案存在关联性，予以确认。 一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。 本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2016 年 8月15日黄勇向上海规土局提出政府信息公开申请，要求获取“浦东新区布宜诺项目周边地区水系工程”项目的征地批准文和附图。2016 年 9月1日上海规土局作出《延期答复通知书》，告知黄勇延期至9月26日前答复。2016 年 9月5日，上海规土局作出《政府信息公开补正申请告知书》，告知黄勇其申请的信息不明确，要求黄勇提交补正材料。2016年9月13日，黄勇提交了补正材料，对所需信息特征进行了详细描述并提交了一份蓝线图。2016年10月8日，上海规土局作出被诉告知书，告知黄勇其申请的政府信息经过补正后仍不明确。黄勇不服，向原国土部提起行政复议。2017年 1月9日，原国土部作出了维持的被诉复议决定。 裁判分析过程 本院认为，根据《信息公开条例》第二条的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据《信息公开条例》第十七条的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。上海规土局负有对黄勇的政府信息公开申请作出处理的相应职权。根据《行政复议法》的相关规定，原国土部负有对被诉告知书进行行政复议并作出复议决定的法定职责。 根据《信息公开条例》第二十一条的规定，对申请公开的政府信息，行政机关应根据不同的情况分别作出答复：对于属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；对于属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；对于不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；对于申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。 本案中，黄勇要求获取“浦东新区布宜诺项目周边地区水系工程”项目的征地批准文和附图，并作了特征描述，上海规土局收到黄勇所提涉案政府信息公开申请后，告知黄勇其申请的信息不明确，要求黄勇提交补正材料，黄勇提交补正材料对其申请的信息内容进一步明确后，上海规土局应作出信息是否存在的判断并告知黄勇，但上海规土局作出的被诉告知书，告知黄勇其补正后申请的信息内容仍不明确，属于缺乏事实依据，适用法律错误，依法应予撤销。原国土部作出的被诉复议决定对事实审查不清及适用法律错误，亦应予以撤销。综上，一审法院判决撤销上海规土局2016年10月8日作出的被诉告知书以及原国土部作出的被诉复议决定，并责令上海规土局在判决生效后十五日内对黄勇的政府信息申请重新作出答复，并无不当，本院予以维持。上海规土局的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 裁判结果 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上海市规划和国土资源管理局负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘明研 审 判 员 周建忠 审 判 员 李 丹 二○一八年六月二十六日 法 官 助 理 郭子枫 书 记 员 董梦楠 |
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