雍正朝奏折制度对督抚权力的影响

小小雏鸟 2018-07-09

展开全文

一般认为，康熙三十年（1691年）前后，用于君臣之间秘密沟通的文书——奏折开始使用，“它的确立不像某个衙门的设置，似乎是无形，但它的影响却远远超过一般衙门的兴废，他涉及到君臣间权力的分配、皇帝政令的实行，是官僚政治的重大变化” 1。康熙帝与具奏人进行一对一沟通的目的有二：一是通过内外诸臣的密奏，收“明目达聪”之效；二是利用密奏这一形式，使“诸王文武大臣等知有密折，莫测其所言何事，各加警惧修省”2。康熙朝的奏折以大臣汇报各地情况为主，主要承担传递信息的功能，对强化皇权有益，对政务的直接作用有限。雍正帝则不甘心作一个单纯的信息接收者，在充分利用奏折“上传”的功能的同时，开发它的“下达”功能，对内外政务全方位施加个人影响。在他统治的时期内，奏折与传统的上疏形式——题本并行，但实际作用已大大超过题本。奏折文书引导政务运行后，最失落的机构无疑是在题本处理流程中占据重要地位的通政使司、内阁与六科。内外奏折皆由宫门封进，直递御前，通政使司被彻底排斥在奏折运作流程之外；内阁的票拟职权完全不能施之于奏折，对重大事务的知情权与建议权锐减；六科的封驳复核权更无从谈起，三机构原有的权力改由具奏人和皇帝分别承担。因此，皇权的加强势所必然，而具奏人的权力也受到影响，改变了固有的政治权力格局。特别是全权代理辖地内所有文武官员题、奏事宜3的督抚，兼用奏折后，与其他层级官员群体之间产生了权力的博弈。

一督抚密奏渐侵六部之权

清承明制，六部上承天子，“大凡督抚题奏本章，必敕部议复而后施行”，所以“内重外轻，事势之固然”4，而奏折动摇了这样的传统。一方面，拥有具奏权的督抚，遇到地方上用人行政、增革损益等大事，往往先通过密折与皇帝商议，承奉皇帝朱批后，或题本，或咨部。皇帝对事情已有定见，部臣的反对意见难以奏效。至于机密军务，部臣甚至无从知情，遑论参与意见。另一方面，督抚与六部通过传统程序办理政务时，如遭到部驳、部参之后，也有在奏折内继续向皇帝申辩的机会。

督抚利用密奏之机渐侵六部之权的倾向，雍正帝在即位之初就有所察觉。面对这种由文书制度改变而引起的内外权力关系变化，雍正帝主要有两种处理办法：一是凭借自己在奏折运行中的主导地位，对督抚在奏折中提出的非分要求不予理会，坚持重内轻外的行政习惯；二是顺水推舟，通过奏折这一新兴的文书形式，使督抚对六部形成制衡。起初，第一种想法在雍正帝头脑中占据主导。他默认国家应该维持居重御轻的统治模式，并不想改变传统的行政秩序。因此要求督抚该具题、咨部的事件，不能随意用奏折代替，避免通过密奏的方式，挟制部臣、蒙混过关。如雍正元年（1731年）九月，广东巡抚年希尧在奏折中抱怨吏部错给自己处分，自称因为害怕结怨部臣，不敢具题5。年希尧是雍正帝潜邸旧人，且系贵妃亲兄。尽管如此，雍正帝仍然在朱批中斥责他说：“前日又有一奏恐结怨部臣之言，难道你件件乱来，只要你与朕私自办理罢，不理众议？”“部中若有委屈你的事，如若理正，只管拿本来顶，朕不是不看本、不识字的皇帝。若仗怕结怨部臣一句，将无理的事密奏了，指望朕乾纲独断，莫想！”6又如雍正四年四月，户部命福建巡抚毛文铨拨解京饷31万两白银，毛文铨以福建地处海疆、藩库银两入不敷出为由，具折请求雍正帝转谕户部免解7。雍正帝不但不准，反而怀疑毛文铨亏空库帑，不敢直接与户部交涉。他批示：“此等事朕不深悉，怡亲王（时奉旨总理户部事务——笔者注）公正不私，尔果得理，当将情由达部。今便奏朕，朕亦发部议。”8一年后，毛文铨果然因亏空钱粮获罪，这次奏折和朱批的内容也被雍正帝公开，以警戒各地督抚9。除了针对具体事件多次重申督抚必须尊重部臣之外，雍正帝又专门下旨，“凡为督抚者，奉到朱批之后，若欲见诸施行，自应另行具本，或咨部定夺”，且督抚具题本章，不许将朱批引入，以免开挟制部臣之渐10。

对于奏折的使用，雍正帝的态度也逐渐发生转变。督抚是封疆大吏，在了解地方情弊、协调官民关系方面的建议显然比部臣更有可操作性。况且各地新任督抚多由雍正帝的心腹近臣担当，如鄂尔泰、李卫、田文镜等，其亲信程度比部臣有过之而无不及。重内轻外的传统观念，先在雍正帝个人感情上发生了微妙的变化。而这种变化通过奏折，很快投射到了实际的政治运作当中。雍正五年六月，三法司驳回了一件由河南巡抚田文镜上报的鸡奸未遂致人死亡案，主犯拟定斩决，而三法司认为犯人罪情尚有可衿，改拟监候。雍正帝认为“田文镜所拟本为得理，伊于刑名事件详审谙练，法司诸臣中未见有能及之者”，是“法司诸臣有意苛求田文镜，加以残忍之名，以致轻重颠倒，失其情罪之当”。由此大谈重内轻外格局下，部臣如何以己之好恶对督抚上报的文书有所偏倚，以致影响政务。并下旨“嗣后凡督抚咨文到部，而各部驳诘非理者，准该督抚密折奏闻”11。换言之，此后督抚如果自认为被部议冤枉，就可以避免雍正元年广东巡抚年希尧那样必须“拿本来顶”的窘境，只要通过密折的方式私下反映给皇帝，不必担心“结怨部臣”了。

雍正帝一面试图维持传统的重内轻外政治格局，不准督抚因为别开密奏一途就轻视原有的行政程序，甚至利用和皇帝的私人联络方式挟制六部。一面又想运用奏折这一路径，令督抚对六部原有的行政主导权进行制衡，通过督抚在奏折中对六部议复政务的反馈，亲自对六部已处理的政务进行再决策。形成了皇帝与地方行政首长通过奏折一对一交流信息、讨论政务的模式。六部的职能虽然没有发生变化，但主导本部门行政事务的权力减少，在与地方官的博弈中优势下降。

二督抚密奏制衡科道言官

制约地方大员的传统力量是科道言官12。考虑到督抚权力过大的问题，雍正元年二月，翰林院检讨李兰奏请复设巡按御史13，雍正帝认真与廷臣讨论，却因顾虑“从前巡按每与督抚争权，反滋地方烦扰”14，暂缓施行。到雍正三年，才以配合缉盗为名，在各省设立“巡察官”15。巡察官带御史职衔，称为巡察御史，有密折具奏权。巡察御史是钦差，按理应对督抚及下属地方官有所制衡，但考虑到科道言官在雍正朝的地位和境遇，可知这种制衡的效果是要大打折扣的。

清初科道官群体虽然没有明代那样风头强势，但在议政建言方面也有其特殊权力。首先，顺康两朝屡开风闻言事，科道言官在弹劾方面很有优势。其次，从顺治年间起，科道言官的奏疏就可径由宫门递送，最早拥有密奏权。在奏折被广泛使用后，不但给事中对章奏的封驳权形同虚设，而且因为督抚等员可以密折言事，科道言官这方面的特权也化为乌有。雍正帝曾针对朝野对康熙末年科道进言稀少颇有微词的情况指出：“当时内而满汉大臣，外而督抚提镇，皆许其密折言事。盖因各省地方事务，督抚身亲阅历，自能详悉周知，较言臣风闻言事，胜十倍矣。”16

雍正帝为政崇尚实行，不喜臣下沽名务虚，科道言官在明末和康熙年间依附权臣、党同伐异的

糟糕表现，让他对这一群体抱有严重怀疑，常讥讽他们惟知邀名干誉，未见裨益政治。雍正元年，雍正帝也有重视言官的举措，曾命“各科道每日一人上一密折，轮流具奏，一折只言一事”17。言官们受到鼓舞，颇多建白。雍正朝几项重大改革举措，如力清亏空18、摊丁入地19、开豁为良20、禁逐天主教21、分县并县22等，都在科道轮奏中由言官率先提出。但这些关系国计民生的大事真正引起雍正帝重视并付诸实行，却要等相关督抚建议之后。如雍正元年二月初八、初九、初十等日，该班轮奏的户科掌印给事中王澍、山东道监察御史迈柱、浙江道监察御史秦国龙，先后请求在全国范围内推行摊丁入地，雍正帝不置可否。直到同年七月，直隶巡抚李维钧密折奏请，才对这项改革措施予以充分肯定，并极力推动23。再如禁止耶稣会士传教的建议，先由礼科掌印给事中法敏在雍正元年二月提出，在同年七月闽浙总督满保、福建巡抚黄国材奏陈后，才迅速付诸实施24。如此种种，雍正帝在办理实务方面重督抚、轻科道的倾向显而易见。

雍正帝登基伊始，就将原本独立的六科归并都察院，“凡城、仓、漕、盐与御史并差”。自此台省合一，六科给事中“奔走内外，朝夕不遑。或递相署理，至有本科只留一人者”25。为此，吏科掌印给事中崔致远邀约同僚抵制都察院的管理，盛怒的雍正帝下旨停止全体科道官的密折专奏之权，命他们此后凡有参劾陈奏，只准“露章明言”26。如此一来，原本独有风闻密奏权的科道言官反而暴露在明处，不如其他大臣进言便利了27。雍正四年十二月，以浙江道监察御史谢济世为代表的科道言官，与雍正帝的亲信宠臣河南巡抚田文镜爆发了一次激烈冲突。谢济世等参劾田文镜十款大罪，田文镜却通过密折不断申辩。在这场斗争中，雍正帝极力偏袒田文镜，科道言官在与督抚的竞争中彻底落败。到雍正七年，职司言路的科道言官已经“迩来并不陈奏一事”28，失去了朝廷耳目的作用。至此，雍正帝才将他们的具奏权部分恢复，准他们嗣后有条奏事件，与在京文武大臣一起轮班具奏29。在京的科道言官如此，外派出差的也概莫能外。如雍正三年三月，在河南负责河工钱粮的给事中陈世倕因遭副总河嵇曾筠抱怨“甚是掣肘”，就被调回北京30。派往山东巡查的工科给事中张鸣钧，一年之中“亲身周历通省郡邑，竟无切要之事可以陈奏”31。

三督抚密奏与属官相制

在雍正元年讨论是否复设巡按的过程中，内阁学士查嗣庭曾向雍正帝密奏：“欲令各省督抚少知顾忌，莫若令各省藩司亦得用密折启奏。”他认为复设巡按会使地方事权不能统一，不利于行政管理。但让藩司拥有具奏权，可使他们“与督抚虽无相制之形，实有相制之势”。如此一来，“官既不烦添设，权亦不患独操”32。这个办法正中雍正帝下怀，在他统治的13年中，具奏人员的范围逐步扩大。到雍正末年，很多省的布按二司，甚至部分道员、副将，都可以密递奏折了。

雍正帝采用奏折的目的无非两点：一是亲自掌握尽可能多的信息，加强君权；二是提高行政效率，推动各项制度改革。授布按道府等人以具奏权，虽然有助于制衡督抚、加强皇权，但于行政效率有碍。因此，雍正帝对扩大奏折使用范围的做法十分慎重，主要呈现出以下三个特点：第一，具奏人范围的扩大缓慢而有步骤。雍正初年，极少数非督抚提镇的外官开始奉特旨呈递奏折。这些人或是雍邸门下、勋贵子弟，皇帝本来认识，命他们外任后仍通过私人渠道保持联系；或是出差的科道、翰林就地转为外任，原本作为京官近臣的奏折权未被剥夺；或是曾经引见的中级官员，被皇帝看中，外任冲要缺分，特授以密折专奏之权。到雍正五、六年间，拥有具奏权的布按以下官员才渐多起来。是以雍正帝特别下旨，准许布按两司可以申请具折，但准允与否，则取决于皇帝。终雍正一朝，布按等官的具奏权都是因人因地而异，并没有形成像以后的布按一经上任就拥有具奏权的制度。至于文职道府、武职副将等官的具奏权，仍由雍正帝根据具体情况秘密指定，数量很少。第二，从奏折内容上看，雍正帝准许布按以下官员具奏，主要目的是搜集地方信息，使督抚大员有所收敛警觉。至于具体政务，仍要求他们“应详上司之事不可越分”33，径自越奏会遭到雍正帝批评34。至于地方上下文武不合，利用奏折相互攻讦，雍正帝多对布按以下官员持压制态度，斥责他们恃宠而骄，要挟长官。如雍正三年浙江抚布按三司不合，互参密折迭上，闹得乌烟瘴气。雍正帝在朱批中严饬按察使甘国奎：“朕有旨尔等布按密奏，原为周知地方情形，不许尔等借此诳诈，挟制督抚。朕未有一省用两三个督抚之理，也未有轻督抚而重信布按之理。布按如果可信胜督抚，则用尔等督抚矣。”“同省大吏，不思和衷办理，如此互相不睦。若法海（时任巡抚——笔者）参奏你等，朕自然听他怪你，岂有据你一按察司而怀疑督抚乎？”35第三，布按以下官员的奏折在递送程序上与督抚不同。一般督抚提镇递送密折，内廷发给奏折黄匣装盛封锁，并配有钥匙，由督抚本人派遣家人，或标下千把等低级武官，直接递至宫门，经奏事处官员呈送御前。布按以下官员如准许奏折，则多不赏给黄匣，只令其在奏折上书写“密”字，用夹板封固而已。雍正初年，督抚提镇以外的官员奏折不准直递宫门，他们中间的大部分人根据皇帝指定，将奏折交给就近的督抚提镇代为递送，发回时也到督抚提镇处领取。如孙国玺在担任台湾道时，奏折交由台湾总兵转递，后改任福建盐驿道，奉旨将奏折改由驻扎省城的督抚代递36。

无专用黄匣、钥匙，只用夹板封固的奏折由督抚代送，奏折内容很容易泄露。因此在雍正初年，曾命一些外任布按、道员的子弟、家人等将奏折送至京师，交由皇帝最亲信的怡亲王允祥、国舅隆科多转进宫中，以视特别的关照栽培，也显得更加隐秘。如雍正元年李卫以户部郎中奏对称旨，特授云南盐驿道，是第一个拥有具奏权的道员。雍正帝命他“嗣后有平常事，封固，附督抚便人带呈。倘遇要紧应奏之事，差家人进折，交呈怡亲王转递”37。一年后李卫升任云南布政使，奏折递送如旧。一次奏折送到北京，正值怡亲王别有公干，送折家人未见怡亲王，不敢由宫门直递，只得将奏折带回。路遇黄河涨水，将奏折浸湿，家人不敢拆晾，仍旧原封不动送回云南。其慎密严谨可见一斑38。而原本也奉旨由怡亲王转递奏折的浙江布政使佟吉图，因其家人见怡亲王不在京，将奏折直送宫门，后被雍正帝责问：“委你们布政司，朕不令明奏折子，被人议论一省吏治不专，两三个巡抚之说，所以有谕你，着人寻怡亲王。为何你家人直到宫门奏折来了？”39雍正六、七年以后，布按具奏的情况已经公开化，人数也渐多起来。雍正帝准许各省布按自请具奏权，如果应允，则亲自指定怡亲王允祥、大学士张廷玉、蒋廷锡中的一人为他们转进奏折，很少再由督抚代递40。雍正八年怡亲王病故后，则逐渐明确为布政使交张廷玉转进，按察使交蒋廷锡转进41。后蒋廷锡亦病故，改交新入阁的大学士鄂尔泰代转。乾隆以后才改为直递宫门。

由于文书流程变化而引起的六部与督抚、督抚与属官关系的变化有些相似：第一，原本在权力架构中处于弱势的一方，有了和雍正帝一对一秘密交流的机会，对强势一方的地位构成冲击。第二，雍正帝清楚地认识到这种变化和冲击的利与弊，在整个制度变化的过程中既要利用，又要抑制，显得小心谨慎。第三，在这样的变化中，皇权被进一步凸现出来。不是像过去那样只对重大事务加以决策，而是全程参与到处理事务的过程当中，且从多角度占有信息，洞悉事务处理背后纷繁的人际关系。在这个过程中，六部受到督抚的冲击更大，而督抚受到属官的冲击较小，且在与科道、六部的关系中获益较大，相对地位有所上升。这样的变化在皇权极强的雍正朝负面影响不大，但却为君主执政能力很弱的晚清埋下了督抚坐大的隐患。

注释：

1冯尔康：《雍正传》，人民出版社1985年版，第271页。有关清代奏折制度，学界已多有研究。研究重点主要集中在奏折制度的缘起、奏折制度的出现时间、奏折制度的内容、奏折制度的特点、奏折制度的作用、奏折制度的评价等几个方面。关于奏折制度研究的学术史整理，可参见王剑在《中国史研究动态》2004年第7期上发表的《近50年来清代奏折制度研究综述》。

2《清圣祖实录》卷二百七十，康熙五十五年十月甲午。

3明代大小官员公事皆可题、奏，清初以明末“滥奏”为弊政，地方事务只准督抚题本，其他官员有事由督抚代题，见《清世祖实录》卷十八，顺治二年闰六月癸未通政使李天经奏。

4《雍正朝起居注册》第二册，雍正五年六月十九日条。

5雍正元年九月初三日，广东巡抚年希尧奏，《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第一册，第908页。

6雍正元年十二月初六日，广东巡抚年希尧奏，《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第二册，第356页。

7雍正四年四月二十一日，福建巡抚毛文铨奏，《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第七册，第166页。

8雍正四年七月二十六日，福建巡抚毛文铨奏，《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第七册，第772页。

9《雍正朝起居注册》第二册，雍正五年五月二十一日条。

10《清世宗实录》卷九十六，雍正八年七月甲戌。

11《雍正朝起居注册》，第二册，雍正五年六月十九日条。

12《明史》卷一百七十九《邹智传》。

13雍正元年二月初四日，翰林院检讨李兰奏，《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第一册，第37页。