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分析重点：保底量的设置争议 选题理由： 笔者在操作项目时发现，在市政PPP项目特别是污水和固体废弃物处理PPP项目中,通常都会有保底量的设定,约定在污水或固废供应量不足的情况下,实施机构或财政部门需按照设定的保底量向项目公司支付保底处置费。一方面这样的设置有被人诟病为“政府保底收益之嫌”，一方面这样的规定容易成为双方争执不下的焦点。一次偶然，笔者发现蔡建升、许清艺、黄鹏锟三位老师在《中国建设报》上发表题为《论污水和固废处理项目中反向保底应用》文章，着实豁然开朗，因此想通过“福州市餐厨废弃物处理及资源化利用PPP项目”这一案例，对正向保底与反向保底做以梳理和分析。 一、项目基本情况 项目名称：福州市餐厨废弃物处理及资源化利用PPP项目 实施机构：福州市城市管理委员会 项目地点：福州书红庙岭垃圾填埋场飞灰处理厂二期预留地东南侧 项目内容：本项目的收运处置对象主要包括居民日常生活以外的食品加工、餐饮服务、集体供餐等活动中产生的餐厨垃圾和废弃油脂等废弃物。 项目规模：550吨/天 项目总投资：25925.98万元 特许经营期限：29年（1+28） 特许经营服务范围：在特许经营地域范围内进行投资、融资、建设、运营维护本项目主体工程设施并提供餐厨废弃物收运及处理处置服务的独家和排他权利。 二、提问 1、保底量与保证最低收益的关系？ 2、正向保底与反向保底的比较和适用？ 三、分析 1、保底不是保证最低收益 （1）保底量 保底量从实操的角度看，是针对PPP项目SPV实际处理垃圾量而设定的一个底线，它设置的理由是垃圾处理量与居民垃圾的产生、收运效率等有直接关联和波动风险，这与垃圾处理装置的固定处理能力存在矛盾。按照某一处理能力设置的垃圾处理装置，如果存在较大空余，即无足够垃圾处理，那么机器空转无疑会增加成本，却没有匹配适当的收益。此时，通过设置保底量这样一个想象中的虚假处理数值，以实现PPP项目的实施机构对项目公司经营的特许项目提供的最低付费保障,是一种政府方承担风险、保障社会资本方获得合理收益的做法，这也就是一般意义下的正向担保。即在实施机构未能提供足够处置物的情况下,项目公司只要将收到的处置物全部处理,就可按保底量获得保底收益。 保底量从政策的角度看，可将其称之为最低需求风险。 《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第十一条（二）风险分配基本框架。 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。 原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。 最低需求风险由政府负担，背后的逻辑是PPP项目顶层设计是地方政府做出或者审批的，影响垃圾产生量的因素是地方政府财政水平提升、区域城镇化建设、地方政策引导等，因此政府是对处理量有管理能力、市场调控能力和直接付费能力的主体，更加适合由政府承担。 （2）保证最低收益 保证最低收益是直接根据利率、合理利润率、折现率等系数，或是担保、保证、承诺等形式，针对SPV的具体收益所采取的作为形式。具体而言，根据《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）： 政府可以在符合PPP相关政策规定的前提下对项目给予必要的支持，但不得为项目融资提供担保，不得对项目商业风险承担无限责任，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。 （3）小结 厘清定义，便不再会有争议。保底量和保证最低收益，是截然不同的概念，保底量是项目实施理所应当的结果，虽然客观上是保证了最低收益，但决不可混为一谈；而保证最低收益是项目无论成败、无论效果如何，都要保证收益，这显然与PPP所倡导的提升公共效益的做法背道而驰。 2、正向保底与反向保底的价值与适用 正向保底的价值与适用，仍旧是目前PPP项目主要采取的方式，上文已说明，此处不再赘述，只对所谓“反向保底”做以分析。 在环卫一体化、环保项目组包的趋势下，政府更倾向于当甩手掌柜，将垃圾分类、收集、转运等前端工作也一并交给项目公司运作。换言之，政府对处理量的影响由原来的直接作用弱化为政策、人口、区域建设等的间接作用。当社会资本拥有垃圾的分类、收集、转运等权利，并且由政府特别授权和保障，此时是否可以对最低需求保障的风险承担做以变通呢？显然是可以的，并且本项目就是如此设置。 据了解，在福州市餐厨废弃物处理及资源化利用PPP项目中,项目实施机构——福州市城管委基于创新餐厨废弃物收运处置的考虑,希望由项目公司提供餐厨废弃物收运、处置的全流程服务,而其自身则可以更专注于政策制定、配套措施完善、执法监督、投诉受理等行政管理工作。 反向保底，顾名思义是对传统保底方式的反转,即由项目公司向实施机构提供最低的处置量保证,而处理量不仅仅是按量付费那么简单粗暴，而是会与绩效考核、调价机制挂钩，即承诺项目公司只有达到承诺保底处置量,才能按正常单价获得处置费。若未能实现,则只能按照实际处置量接受低于正常单价的处置费。这样做的好处无疑是减少了政府的风险，但对于社会资本方而言，必须重视前端的收运，无疑增加了自身的负担，进而逼迫自身完成任务。不得不说，这样的方案对于社会资本来说，不是一个利好消息，但却是对于之前一味由政府分担的情况做出了利好调整。只是哪怕加大超额利润分配力度，也无法掩盖矫枉过正之嫌。 我们可以从“反向保底”的内在逻辑中，找到不合理之处： （1）收运工作责任主体。在传统的垃圾处置项目中,处置物的收运责任在实施机构,而该项目的收集和运输工作完全由项目公司负责。因此,在我国垃圾收运难特别是油脂类、可回收类垃圾收运工作不是一纸授权文书可以彻底解决的，必须要政府相关部门大力配合，而且政府的出面是具有关键性作用的。 （2）项目风险分配。按照PPP项目风险分配原则,运营风险的承担主体为社会资本方,而收运恰恰是运营的主要环节。在该项目中,通过设置反向保底,可以激励项目公司加强运营风险控制。而由于PPP项目中的各项风险是关联的,运营风险与其他风险具有相关性,故此举还可以加强项目公司对其他各项风险的主动控制,有助于降低项目的系统风险。此说法实属倒逼社会资本，社会资本中标后自然会努力优化收益、降低系统性风险，此时增加的最低需求风险，无疑是额外增加了社会资本的负担，社会资本不得已为了绩效考核而竭尽全力维持项目效益，固然值得称赞，但这并不能成为它应承担最低需求风险的理由。通俗而言，虽然苦难让人成长，但不代表苦难理所应当。 （3）政府职能转变的需要。正如上文提到的,福州市城管委对“反向保底”的支持,更多的是基于其从公共服务的提供者转变为监督和管理者的需求。通过反向保底的设置,实施机构可以保障收运的落实,减少对经营事务的参与,更专注于其履行行政职能。首先如果政府在SPV入股，那么政府对经营事务不可能不参与；其次，履行行政职能不代表只从事宏观政策角度的事情，而是说应该努力做好分内之事，解决社会资本的后顾之忧，才能实现项目的效果。如果可以，匹配给社会资本更高的处理费单价，也是理所当然的弥补做法。 总而言之，“反向保底”的趋势是好的，做法略显不妥。实施反向保底需要考虑诸多因素,如何使社会资本认可并良好执行是其中的关键。笔者认为，对最低需求保障风险的分配，可以暂时采取共担的策略。比如设置两个保底量，一是政府保底，一是社会资本保底。分别挂钩绩效机制；比如设置保底量比例，各承担一定百分比责任；比如对项目内容进行拆分保底，各承担各自部分的风险，等等。无论怎样，最终实现的效果是，利益与风险合理分担，双方互为认可，才是PPP落地出效果，改善环保局面、人居环境的良策。 文丨锐思维咨询 康凯川 编辑丨图图 |
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