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市人大常委会农业农村工作委员会 —2016年3月25日在市十六届人大常委会第二十九次会议上 主任、各位副主任、各位委员： 根据市人大常委会年度工作安排，近期，我委在分管领导的带领下，就全市农村承包土地确权登记工作情况，专门听取了市农办情况汇报，并先后至有关镇、村召开座谈会，广泛听取意见和建议。现将有关情况报告如下： 一、基本情况 我市是全国首批农村承包土地确权登记试点单位。2009年，常乐镇颐生村被农业部确定为全国农村土地承包经营权登记试点村，随后逐步扩大试点范围。2013年下半年，全市全面启动土地确权登记工作。自确权登记工作开展以来，市、镇两级政府及有关职能部门高度重视，认真研究部署、精心组织实施、积极稳妥推进，全市农村承包土地确权登记基础工作基本完成。全市应确权登记行政村总计218个，涉及7232个村民小组，总承包面积68.12万亩。截止到今年2月底，已确权登记到户的承包地面积为63.25万亩，6661个村民小组权证发放完毕，权证发放率达到92%。 1．加强组织领导，强化工作保障。一是健全组织机构。市政府专门成立了农村土地确权登记工作领导小组和组织机构，加强确权登记工作的业务指导、组织推进和考核验收，并先后多次召开工作推进会、专题部署会，及时总结工作经验和成果，指导面上工作。各镇（园区）、村也分别成立了领导小组和专门工作小组，层层分解任务，一一落实责任，形成了上下联动、合力推进的良好格局。二是强化政策支撑。结合我市实际情况，制定出台了《关于加快推进农村土地承包经营权登记工作的实施意见》、《关于处理农村土地承包经营权中若干问题的指导意见》、《海门市农村承包经营权登记考核办法》等相关政策文件，为确权登记工作深入推进提供了有力的依据。三是加强经费保障。市财政先后投入4000万元用于农村土地承包信息化管理平台开发和确权登记工作，对验收合格的行政村给予每村10万元的奖补。 2．把握政策原则，稳步有序推进。市政府及有关职能部门始终牢牢把握中央和省、市确定的“保持稳定、农民主体、‘确地’为主”的基本原则，严守政策底线，积极稳妥推进。一方面，坚持试点先行。通过试点及时发现问题，总结工作经验，逐步扩大确权登记范围，科学把握进度，分期分批推进。另一方面，因地制宜推广。在具体确权登记过程中，不搞“一刀切”，结合各行政村实际情况，分门别类开展确权登记工作。明确集体经济组织土地较少的行政村不予以确权登记；举家外出，经通知仍不能返家等七类情形暂缓登记；探索实施“确权确股不确地”模式，对常乐镇培育村等多年前已连片经营的行政村，经村民民主协商后，将村集体土地资源打包折算成股份，分配给本村村民，既保证了规模农业的持续性和稳定性，又保障了农民土地资源收益。 3．严格规范操作，确保登记质量。各行政村严格依照省试点工作探索形成的前期准备、入户调查、测量制图、公示审核、登记颁证、建档入库“六步走”办法，制定实施方案，确定工作步骤，力求确权准确、无异议。市农办实行全程质量控制，重点抓住基础资料调查、农户签字确认、公示审核等关键环节，严把确权登记工作质量关。在此基础上，市政府及有关职能部门专门成立工作验收组，通过抽查档案资料、走访农户等形式，对已完成登记确权的行政村进行考核验收，并对代签字现象坚决执行“一票否决制”，有力保障了确权登记工作质量。 二、存在问题和困难 我市农村承包土地确权登记工作整体进展较为顺利，在全省率先基本完成确权登记工作任务。但由于我市是全国首批土地确权登记工作试点县市，没有先行经验可以复制，只能边摸索、边实践，加上相关顶层设计、政策法规在具体问题处理上不尽完善，我市土地确权登记工作仍存在一定困难和问题。截止到今年2月底，全市有15个行政村、571个组没有启动土地确权登记工作，加上已初步完成登记的村、组中尚未确权的农户，共计21324户还没有完成确权登记工作。根据调研情况来看，上述村、组和农户土地权属情况较为复杂、矛盾纠纷多，确权难度较大，仍有大量工作要做。 1．思想认识尚未完全统一。在走访调研过程中，调研组发现基层干部和农民对于土地确权登记工作存在两种不相一致的认识。一种认为确权登记工作有较大意义，有利于保障农民土地权益，增加农民对土地的珍惜意识和投入，规范农村土地承包经营权流转，减少农村土地矛盾纠纷。但也存在另外一种观念，认为确权登记工作形式大于实际，弊大于利。主要存在以下几个看法：部分基层干部和群众认为这次确权登记只是对二轮承包工作的再确认，而自己实际上已经耕种多年，确权不确权无所谓，工作不主动，配合不积极；部分镇（园区）、村干部认为确权登记引发了许多隐藏的矛盾和纠纷，而这些矛盾纠纷如果等到二轮承包结束后进行调整会自动化解。同时，这次确权登记过程中解决这些矛盾不是采用土地调整的方法，而是各镇（园区）、村通过思想工作、经济补偿或者行政手段加以调处，不是从源头上解决，很难做到彻底化解；还有一些基层干部认为确权登记工作任务繁重、历时长，投入了大量的人力、物力和精力，人为的增加村级负担；部分群众担心确权后不再进行土地小调整，对确权登记工作有较大抵触情绪。 2．土地权属争议和矛盾纠纷难以调处。全市未确权的21324户中，除死亡闭户、常年外出打工或居住外地暂时无法确权的14173户，因土地有矛盾或异议不愿意确权的有4723户。土地权属争议和矛盾纠纷成为全面完成确权登记工作的重点和难点。从调研的情况来看，矛盾纠纷主要集中在以下两个方面：一方面，历史遗留问题较多。本次土地确权登记主要以二轮承包工作为基础，以现有承包台账、清册、合同、证书为依据。但由于二轮承包过程中要求不够严格、手续不够规范，部分土地承包权签订、转让以口头承诺代替书面协议，他人代签字确认现象较为突出，加上年限长、时间久，部分档案资料在保存管理过程中出现了丢失、损坏现象，土地权属争议大、承包地四至界定难。个别村、组甚至没有原始土地档案资料，难以进行土地确权。另一方面，深层次矛盾日益凸显。随着确权登记工作的深入推进，一些深层次矛盾开始越发凸显出来。如土地二轮承包后，中央明确承包土地“三十年不变”、“增人不增地、减人不减地”，致使出现了“死人占土地，活人没土地”等现象。特别是1997年以后出生的人口基本没有分到承包地，确权中不少农民提要求新分承包地；再如出嫁、娶妻、分家等因素，造成有地无证、有证无地、一地多证、一证多地的情况，以及跨组建房、跨组调田等导致的无法确权的问题。这些矛盾纠纷和确权难题，主要是由于现行要求与部分农民利益存在较大冲突，致使解决难度大。但同时需要指出的，少数镇村对矛盾纠纷调处化解工作重视不够，解决矛盾的抓手较少，面对错综复杂的土地矛盾纠纷有一定的畏难情绪，以暂缓确权登记为由回避矛盾，也是造成部分村、组迟迟无法进行土地确权的重要原因。 3．业务指导有待加强。调研中发现，各镇（园区）、村、组反映需要上级部门协调解决的问题相对比较集中，有很多属于共性问题。市政府及有关职能部门尽管制定出台了相关原则性文件，但缺乏详细、明确的可操作性文件加以指导。各镇、村、组在具体确权登记过程中，方式不同、尺度不一，可能引发新的社会矛盾。此外，部分镇、村开展确权登记颁证工作的人员业务不够熟练，对规范的工作流程和要求把握不准。个别村、组为了加快序时进度，还存在着代签字、先登记后确认等不规范现象。 三、几点建议 1.注重宣传引导，营造浓厚氛围。要深化思想认识。市、镇两级政府及有关职能部门充分认识到土地确权登记对推动农业农村改革、保障农民承包土地权益的重要性，进一步统一思想、提高认识, 切实把该项工作摆上重要位置，采取更有效的措施，扎实做好农村承包土地确权登记的各项工作。要加大宣传力度。对工作进展缓慢、群众接受程度不高的村组，要通过集中召开专题报告会、逐村逐户上门宣讲等多种方式，着重宣传现有土地承包关系的基本政策，宣传确权登记颁证的好处，打消群众顾虑，调动广大农村干部群众及全社会力量参与支持确权登记颁证工作。要加强示范引领。充分发挥村干部、党员、重点户等重要群体的示范带头作用，通过他们的配合、带动、引导，使广大农民了解，开展确权登记颁证工作的核心是把农民的权利还给农民，调动和激发他们的参与热情，变“要我确权”为“我要确权”。 2.采取有效措施，妥善化解矛盾。要重视矛盾化解。全市农村承包土地确权登记虽已基本完成，但尚有不少农户、一定耕地面积还没有进行确权，而这些又是矛盾纠纷最集中之处。因此，市、镇两级政府要高度重视土地矛盾纠纷的调解，认真落实领导包案化解制度，专门组织业务能力强、工作经验丰富的干部，深入农户和田间地块对土地承包问题进行摸底排查，一一制定好应急预案和化解方案，妥善解决可能影响登记工作顺利开展的突出问题。要分类加以处置。针对由于历史遗留问题导致土地权属不明和四至不清等问题，要采取因地制宜的原则，充分利用已有的调查、址界等资料合理确权定界。要充分发挥老党员、老干部熟悉情况、调节纷争的积极作用，通过村内民主协商、村民议决等方式，依靠群众的智慧积极稳妥地加以处理。针对现行要求与农村实际情况相冲突产生的问题和矛盾，市政府及相关部门要认真谋划，多向上级请示报告，多与其他县市交流，绝不能盲目追求“百分比”，切实做到不煮“夹生饭”、不留“后遗症”。要适时推广“确权确股不确地”模式。要针对我市部分行政村经济发展较快、人均耕地面积较少、征地调整较为频繁等实际情况，在充分尊重农民意愿的基础上，适时推广“确权确股不确地”模式，搁置土地权属纠纷和四至争议，以土地面积确权，进一步盘活农村土地资源，保持农村社会稳定。 3．加强培训指导，推动成果转化。要深化面上指导。市政府和有关职能部门要认真总结前期确权工作过程中的好做法、好经验，更好指导面上工作。对市级层面能够解决的一些共性问题，要及时汇总梳理，分类研究，制订相应的处理意见和办法，防止各镇（园区）、村因处理尺度不一，引发新的矛盾。要继续加大对确权登记颁证工作人员的培训力度，组织精通政策、经验丰富的专业人员到村组一线现场指导，不断提升基层工作人员的政策水平和业务能力。要认真抓好扫尾工作。市农办进一步加强对各镇（园区）、村确权登记工作的检查监督，及时组织“回头看”，认真做好查漏补缺和收尾完善工作。要按照农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法有关规定，指导各镇（园区）、村做好土地承包经营权确权档案的收集、整理等工作，确保验收后完整移交。市档案局要提前介入，主动服务，加强培训指导，建立健全移交办法，做到档案保管安全、查询便捷。要积极推动成果转化。深入推进确权登记颁证数据库及信息应用平台建设，实现农民土地承包及依法流转的动态信息化管理，建立一套以确权登记为核心，辅以交易、融资等配套措施的农村产权制度。要积极探索农村土地承包经营权抵押贷款的方式、途径和保障制度，鼓励用土地承包经营权进行抵押和担保获得生产经营资金的创新实践，充分发挥和放大土地确权登记工作形成的积极效应。 |
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