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改革开放40年来，我国城市经济迅速发展，城市面貌日益更新，城市综合实力成就斐然。城市的发展及其带动效应，对于促进国家经济社会快速发展发挥了举足轻重的作用。然而，随着城市化进程的加速，城市发展中出现的一些问题也日益凸显：摊大饼式的扩张、空间资源的浪费、碎片化管理导致的公共服务效能低下等……进入新时代，如何进一步提高城市发展质量、创新城市治理能力、提升城市治理现代化水平，已经成为各个城市正在面临并亟待解决的重大问题。 改革开放之初便被列为我国四大经济特区之一的福建省厦门市，近年来通过“多规合一”的改革实践，在构建现代化的城市空间治理体系方面做出了有益的探索，用实践成效解答了如何推进城市治理体系和治理能力现代化的问题，形成了以“多规合一”提升政府治理效能的“厦门模式”。眼下，这一模式与经验正在被重庆、哈尔滨、沈阳、大连等越来越多的城市学习和推广。 “多规合一”， 不止于一个规划的理念 厦门的“多规合一”实践，起步于2014年。当年，全国有28个市县开始“多规合一”试点、14个城市开始划定城市开发边界试点，厦门同时承担了这两项试点任务。通过4年来的试点实践，厦门不仅初步解决了空间规划冲突的问题，建立了空间规划编制和实施体系，而且通过创新规划管理体系、搭建空间信息平台，促进了业务协同和政府职能转变，推动了建设项目审批制度的改革。在这里，“多规合一”起步于规划改革但不止步于规划改革，而是通过对多个规划的理念融合与更新，构建了现代化的城市空间治理体系。 开展“多规合一”试点，首要而直接的动因，是要解决城乡发展和建设中多个规划各自为阵、相互冲突的问题。城市规划重点关注城市建设用地，国土、海洋、林业部门规划重点关注农田、林地等非建设用地，规划及管理一方面相互交叉，一方面却又未能实现全面覆盖（如乡村空间规划管理的缺失）。通过比对发现，厦门仅城市规划与土地利用总体规划之间就有12.4万块差异图斑，导致约55平方公里的土地指标不能有效使用；同时，在城市生态控制区内还有40平方公里的土地为建设用地。 事实上，多头规划的管理体系还导致了行政审批效率的低下。在“多规合一”试点开始前的2013年，厦门的一条道路工程从立项到完成审批手续用了275个工作日，其中用地规划许可审批就用了53个工作日，涉及7个部门9个审批环节。这还是由市政府财政投资的项目，一般社会投资项目完成用地规划许可大约需要半年时间。 审批低效严重影响了厦门的营商环境。现实困境使厦门的城市管理者们意识到，解决规划“打架”问题、构建统一的城市空间规划体系，不仅是实现厦门科学统筹发展的必然要求，而且是促进高效透明的公共审批管理、推动政府治理能力现代化的必要手段。  “一张蓝图”， 构建了立体化的城市空间规划体系  2014年，厦门市启动“多规合一”一张图编制工作时，有一个良好的基础，便是2013年制定的《美丽厦门战略规划》，这张统领厦门城市发展的战略性蓝图，凝聚了全体市民对于厦门发展的目标愿景：规划草案被印制了70万份，分发到厦门每个社区的每家每户征求意见；政府派出了十几台宣传大篷车，向市民们宣讲这部战略规划。 厦门的“多规合一”，就是以这部得到市民共同参与并认可的战略规划为引领，对城乡规划、国土规划、发展规划、环保规划以及水利、林业和海洋等主要部门空间性规划进行整合，形成部门基础数据工作底图。然后，通过协调各个部门的生态要素，形成最大公约数的生态管控边界和城市开发边界，强化刚性管控。在1699平方公里的市域范围内划定生态控制线981平方公里、城市开发边界640平方公里、海域及滩涂78平方公里，确定了各区的面积、人口、水资源等城市空间容量。以控制线为核心内容，厦门形成了“多规合一”的“一张蓝图”。 应该说，此时的“一张蓝图”，还只是对厦门城市空间形态和容量的管控，为了使其真正用于规划实施与部门协同管理，2015年，厦门着手梳理了空间规划体系，以《美丽厦门战略规划》指导“十三五”规划编制，增强了“十三五”规划的空间属性，把重要任务、重大工程、重点项目落实到空间上，做到发展目标、空间坐标、用地指标相衔接，同时制定了年度发展计划，从而构建了“战略规划—‘十三五规划’—年度计划”为主轴的统一的规划体系。2016年，厦门开始构建 “全域空间规划一张蓝图”。新的“一张蓝图”融合城市总体规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、环境总体规划等多个空间性规划，基本形成以生态为本底，以承载力为支撑，以开发边界以及海域为主要内容，涵盖生态控制线、城市开发边界、海域系统三大空间和纵向支撑的城市承载力四大板块的全域空间规划体系，实现了规划的全域空间覆盖。2017年，厦门将地下空间规划、市政管网、三维城市设计管控要素纳入“一张蓝图”，实现对地上地下各类市政设施的立体管控。至此，厦门的立体化空间规划体系基本建成。 “一个平台”， 提供了信息共享决策共商的现代化手段 规划重在实施。厦门的“多规合一”实践不是把各类规划简单地叠加整合于“一张蓝图”，而是以此为基础，以信息化为手段，搭建了政府部门协同管理的“一个平台”，建立了信息共享、决策共商的管理机制。 “一个平台”将发改、规划、国土、环保、海洋、林业、水利、交通、教育、医疗卫生、农业等多个部门的8大专题共40项专业规划纳入其中，同时纳入了各部门11大专题53个子专题162个图层的空间规划数据及业务数据，以信息化手段支持空间信息即时更新和实时交互，实现了全市各部门之间的空间信息共享、业务协同办理及审批流程优化。“一个平台”还接入了厦门全市涉及项目审批管理的108个市、区部门的957个审批服务事项。目前，已有288个市、区级部门、指挥部等接入了“一个平台”。此外，普通的厦门市民也可通过接入“一个平台”开放的部分信息，了解自己城市发展的进程，为其主动参与城市规划、监督规划实施提供了现实可能。 “一个平台”还创新了项目生成机制，实现了业务协同，从而提高了行政审批效率。依托“一个平台”，发改、规划、国土等各相关部门在建设项目审批前期，就可分别落实投资、预选址、用地指标等条件，促使策划生成的项目可决策、可落地、可实施。各部门根据职能分工在网络上并行操作，通过平台公开交换项目信息和部门意见，提高了项目的落地效率和透明度。在项目生成过程中，规划部门充分发挥了“一张蓝图”的空间引导作用，强化了规划统筹项目的能力。项目生成完成后，通过“一个平台”形成项目库，成为项目储备、查询及后续审批的依据，实现与审批环节的无缝衔接，为审批提速创造了条件。此外，“一个平台”还根据实际使用情况，增加了“点对点”协调流程，实现了各部门间任意对象、任意事项的协调，提高了部门间的沟通效率。据悉，厦门市建设项目生成机制于2015年运行以来，在平台上开展策划的项目达896个，生成项目582个，涉及总投资3000亿元以上，一般情况下均可在30个工作日内完成项目前期策划。2015年，单个项目策划生成平均办理时间为49.9个工作日；2016年厦门“全域空间规划一张蓝图”构建后，通过平台，单个项目策划生成平均办理时间缩短到22.9个工作日，提速54%。 (未完待续) |
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