与村委会签的用地合同有效吗？常见的无效事由有哪些？

我国国有土地使用成本高、取得程序繁琐，无论是在大力发展经济的特殊历史时期，还是现阶段，仍有大量集体土地用于生产经营的情况。通常做法是由具备集体资产经营管理职能的村民委员会与企业主签订用地合同，村委会提供集体土地，企业主缴纳租金并投资建厂自主经营。这种合规但不当然合法的行为，往往成为政策调整时首当其冲的牵连对象。在政府征收、拆违、整治等工作中，村委会极易成为政府的打手，通过主张合同无效来达到逼迫搬迁的目的。本文主要结合实务中常见的无效事由，讨论与村委会签订的用地合同效力问题。

《合同法》第52条规定的合同无效情形包括：

（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；

（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

（三）以合法形式掩盖非法目的；

（四）损害社会公共利益；

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

其中，损害社会公共利益及违反法律、行政法规的强制性规定是被提及频次较高的情形。对社会公共利益的损害是价值判断，需要有一定的客观事实依据；违反法律、行政法规的强制性规定，涉及到法律条文的解释与适用。判定合同效力并非生搬法条，以下简单列举几个常见事由，讨论以此主张合同无效是否能成立。

事由一：未经村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论，合同是否有效？

《村民委员会组织法》规定，土地承包经营方案、以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产的，须经村民会议或者得到村民会议授权的村民代表会议讨论决定。不难看出，须经民主议定程序的都是承包经营或者处分方式的大框架而非合同本身。以土地承包为例，根据相关法律规定，农村土地承包中须经民主议定程序决定的事项共有三种情形，一是土地承包方案的确定，二是承包期内对个别承包土地的适当调整，三是对集体经济成员以外的单位和个人发包土地，但除了在承包期限内对个别农户的土地承包进行调整外，民主议定程序适用的是承包方案。

用地合同本身不需要通过民主议定程序，而是由村民大会授权村委会与用地人签订用地合同，对外公示的是村委会与用地人签订的协议，村集体组织外部人员并不必知道是否经过了民主议定程序确定承包、租赁等事宜。故以未经村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论，主张用地合同无效的，不应得到支持。

事由二：土地承包给非本村成员，未报乡镇人民政府批准，合同是否有效？

法律规定，土地承包给非本村成员，须经村民会议议定并报乡镇人民政府批准。表面上看，未报乡镇人民政府批准即属于违反法律强制性规定，合同当属无效。但这里的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。

“强制性规定”分为管理性规定和效力性规定。管理性规范是指法律及行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范，旨在管理但并不否认在民商法上的效力。效力性规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范，旨在处罚行为并否定其在民商法上的效力。由此可以看出，这里的报乡镇人民政府批准属于管理性规定，而非效力性规定。据此主张用地合同无效，不应得到支持。

事由三：土地用于非农业建设，合同是否有效？

《土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。可见，法律禁止集体土地非法用于非农业建设，但并不禁止合法的程序、途径进行非农业建设。故土地用于非农业建设，也不能当然得出用地合同无效的结论，还应结合实际情况具体分析。

事由四：损害村集体利益，合同是否有效？

我们认为，村集体成员为具备特定社员身份的特定人数的群体，不等同于社会公共；村民委员会作为具备独立法人资格的事业单位，具有相应的民事权利能力和民事行为能力，也不宜将其管理的集体资产利益等同于《合同法》第五十二条所称的国家利益或者社会公共利益。图据此主张用地合同无效，也不应得到支持。