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改革开放以来，各种形式的出版经营活动蓬勃发展，丰富了人民群众的精神文化生活，繁荣了文化市场，一方面在传承中华文明、培育民族精神、提高公民素质、促进经济增长、推动社会进步、增强综合国力等方面发挥着重要作用；另一方面，也关系国家安全和社会稳定。因此，在中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局中凸现出越来越重要的地位和作用。但随着市场经济的不断发展，经营者为了追求更大更快的经济效益，采取各种手段，规避执法检查，导致了在出版、印刷、发行三个环节违规行为时有发生。鉴于上述问题，我们坚持深入一线执法调研，通过多次对印刷企业、书店、音像店、物流环节以及未端游商的检查，不断加强对非法出版产业链的探索与研究，逐步摸清非法出版物产业链的原因、特点，现将有关调研情况汇报如下： 一、非法出版物的定义、现状及制销特点 （一）什么是非法出版物？ 1987年国务院颁布了关于严厉打击非法出版活动的通知，其中明确规定两点：除国家批准的出版单位之外，任何单位和个人不得出版在社会上公开发行的图书、报刊和音像出版物，违者属于非法出版活动。此外，非出版单位编印，翻录内部使用的非营利性的出版物，须报经主管单位批准，并经县级以上管理机关批准。违者也视为非法出版物。 为了更进一步明确什么是非法出版物，新闻出版总署1991年发布了一个通知，关于认定非法出版物的若干通知。第一条规定，凡不是国家批准的出版单位印制的在社会上公开发行的报纸、期刊、图书都属于非法出版物。并且在这个通知当中对非法出版物的表现形式进行了罗列： 1．不是正规单位出版的都是非法出版物。 2．盗用国家批准出版单位的名义出版的单位。比如：用人民出版社的名字出版图书，盗用单位名字。 3．盗印、盗制合法出版物在社会上出版。 4．社会上公开发行的不署名出版单位和署名非出版单位的出版物。 5．承印者擅自加印的出版物。比如：印刷单位为了谋取利益把委托他印制的图书擅自加印，加印的部分也属于非法出版物。 6．被明令解散的出版单位的成员擅自承印或者是出版出版物。 1997年新闻出版总署发布了一个部门规章《出版管理行政处罚办法》其中第65条，以部门规章的形式规定了什么是非法出版物。本办法称非法出版物是指违反出版管理条例，未经批准擅自出版的出版物。伪造、假冒出版单位或者报纸、期刊名称出版的出版物，擅自印刷发行的境外出版物，进口出版物。 综上所述，非法出版物定义：是指不是国家批准的出版单位出版的在社会上公开发行的图书、报刊和音像出版物，以及违反《出版管理条例》未经批准擅自出版的出版物。我们在日常执法检查中发现的非法出版物多指政治性非法出版物和侵权盗版出版物。 （二）非法出版物现状 执法人员通过日常市场检查，深入分析市场坐商、游商贩卖侵权盗版出版物、政治性非法出版物的现象，挖掘现象背后的根本原因，发现以出版、印刷、批发、运送、零售相互依托销售非法出版的链条已经形成。 1.政治性非法出版物案件时有发生。 北京作为首都，处于意识形态斗争的第一线、最前沿，地位极其特殊，工作极端重要。做好首都的“扫黄打非”工作，事关首都工作全局，事关国家长治久安。没有“扫黄打非”工作的有力保障，就没有首都的文化安全、意识形态安全，也就没有首都的政治安全和社会稳定。 政治性非法出版物往往通过极右分子收集资料编写或从境外购买政治性非法出版物通过扫描制成电子版，再交由复印店进行排版装订成册，再批发给游商进行销售。我队在“ 2.侵权盗版出版物案件频发。 从我们日常执法检查了解市场、分析市场、掌握市场的情况看，民营书店大量倒闭、分化，留存下来的多数能守法经营，但由于市场经济的冲击，一些书商为了生存，直接与出版社联系，充当了发行商。出版社改制后，受利益驱使，通过买卖的书号、加印出版发行，获得经济利益最大化，这些行为扰乱了市场秩序、侵害了著作权人的合法权益。非法出版商利用合法书店身份掩护非法行为，招聘专门的销售队伍负责推销非法盗版图书，找到买家后进行印刷，一些非法出版商甚至盗用正规出版社名义或者打着出版社库存底货的旗号低折扣推销盗版图书。比如：2011年办理的“2.18”北京鹏翔宏途图书有限公司等单位制售侵权盗版教材案，印刷均由三河市的3家印刷承装，查获侵权盗版教材15万余册，涉及电大出版社、高等教育出版社、人民大学出版社等多家出版社，涉案码洋达1亿元。 3.游商成为主要销售终端。 据调查，60%的盗版图书由原来流向坐商改为流向游商，仅十八大期间，全国“扫黄打非”办公室通报的问题点位就有近200个，随着游商点位增多，队伍壮大，盗版图书、音像制品流入市场越来越多。北京甜水园、水锥子等图书批发市场，以批发正版图书为掩护，存在大量销售非法出版物的窝点，面向全国批发零售。比如：“3.06”案对朝阳区平房乡平房村南街甲160号，查获非法图书63565册，涉嫌政治性非出版物65册。 4、报刊、期刊市场混乱。 2011年底，全国组织开展了打击非法报刊专项行动，严厉打击非法报刊、非法报刊机构、假记者、假新闻，违法违规行为有所遏制。但擅自出版、假冒、伪造刊名刊号或无刊号出版的报刊仍时有出现，仅2012年，执法一队受理非法期刊举报28件，占所有举报50%。在各类非法期刊中，更是以非法医疗刊物最为突出。近两年，一些民营医疗机构非法出版刊物，雇用人员在繁华路段免费发放，严重扰乱了出版物市场秩序。我队先后查处违规医疗单位有12家，罚款10.1万元，收缴非法刊物1000余册。此外，信息咨询类公司从事非法出版活动出版内资也已形成规模，根据全国“扫黄打非”办统计，仅北京一地就有相关咨询机构40余家90种内资刊物。今年11月，我队就根据市国家安全局海淀分局转办案件线索，对北京孟德源文化等四家公司涉嫌非法出版、投寄敏感内容刊物进行了查处。四家公司的经营模式很具有代表性，通过雇佣员工，依托互联网，下载相关负面文章进行编辑加工，违规出版印刷。利用电话推销，向各地政府部门、企事业单位进行征订，通过邮寄的形式发行内资，发行范围覆盖安徽、山东、四川、河南等20多个省市地区。此类内资刊物内容敏感，覆盖范围广，严重扰乱新闻出版秩序，影响社会和谐稳定。 （三）制售非法出版物的四个特点 第一，犯罪活动专业性，手段职业化。制售非法出版物的骨干人员大多非常熟悉出版物经营程序，能够及时掌握打击非法出版物的名称。而且这些编辑人员对于动态，社会热点问题非常敏感，善于利用互联网的信息进行采编。 第二，犯罪团伙组织网络化，运作非常有序。有些团员之间虽然不直接见面，但是在编采、剪辑，回收各个环节非常明确，有的设立了业务洽谈处，仓库等等，形成了地下一条龙的制售体系。 第三，依托高科技知识，作案工具现代化。有的团伙有大批的高科技设备，信息从网上传输，并且聘请了高学历的人员，通过互联网下载一些军事、时政类的文章，通过互联网的及时通讯工具向印刷点传输，效率非常高。 第四，跨省市大规模经营，影响范围非常广。目前我们查获的大型案件，动则涉及的品种数十种以上，投入资金都是数百万元。在一个地方编辑制版，在另外一个地方印刷，通过自己的网络可以销往全国各地。 二、非法出版物的产生的原因 非法出版物既然有如此广阔的市场空间，自然有其完整的生存链条。在这个生存链条里，聚集了出版、印刷、发行三个利益相关方。 （一）出版环节 作为上游单位出版社，出版管理体制仍需进一步理顺。随着出版体制改革的推进，出版业作为公益性文化事业和经营性文化产业的双重属性已经明确，这使出版管理正在从传统的单一“事业型”向企业“经营型”转变，面对新的形势和任务，传统的管理模式已经不能适应体制改革进程的需要。以印刷企业的管理为例，北京地区有2500多家印刷企业，每年需备案的印制委托书有16万份之多，而这些职权都集中在市级管理部门，不利于对印刷行业实行有效的监管。 （二）印刷环节 作为中间环节印刷厂，在实际生产中，鉴于操作不便程序繁琐，大量存在先生产后验证印刷委托书的现象，这就为非法出版物的产生留下了空间。还有部分企业由于图书市场的惨淡，正规出版商都将印刷费压得很低，加上同行之间的恶性竞争，想继续生存下去，必须寻找新的业务增长点。部分印刷厂的日子举步维艰，没有业务做的到处“找米下锅”，使盗版书刊生产印刷非常方便。有的印刷厂只考虑经济效益而忽视国家的法规，明知是盗版的、非法的也照样接纳业务。于是出现了接受非出版单位和个人委托，未验证手续承印、加印等违规经营活动。 此外，现代技术与印刷业的完美结合，也“激发”了非法出版活动的活力。由于计算机技术在印刷业中的广泛应用，一本书从激光照排、制版、上机印刷，短时间内即可完成。简单的打字、复印店也能从事非法出版物的照排工作。尤其是计算机扫描指数与现代印刷技术的完美结合，不但速度快，而且在图书、文字的分辨率上能达到正版书的90%以上区分度，真假难辨，这是近些年非法出版物屡禁不止的重要原因之一。 （三）发行环节 作为下游的发行商直接与出版社联系，通过买卖的书号出版发行，获得经济利益最大化，甚至导致政治性非法出版物的出现，这些行为扰乱了市场秩序、侵害了著作权人的合法权益。此外，一些货运站、物流公司与非法出版商勾结，不仅为其运输非法出版物，甚至约定专门的交接时间、地点，半路装车，半路卸货，或者将非法出版物换成服装等包装，将非法出版物运输到自己的仓库，并发送到客户手中，进而流入到各游商摊点，造成涉及面广、范围大、难以控制、无法根治的局面。 （四）市场环节 由于政府对新闻出版方面的法律法规宣传不够，群众版权意识薄弱，思想上存在误区，认为正版与盗版在内容上没有本质区别，但价钱却实惠得多。同时由于科技水平的发展，印刷技术越来越高，有的盗版质量有时甚至还超过正版的质量，更是增加了消费者购买盗版图书的由头。正版书之好无须多说，盗版书之非也可不记，但基于购买图书者的购买力，大多数人都比较喜欢购买价格比较低一些的书籍，较大的市场需求、极高的利润诱惑，更是刺激了不法书商制销盗版图书的行为。 三、非法出版活动屡禁不止的原因分析 近年来，国家积极开展对出版物市场的整治，不断加强对“扫黄打非”工作的组织领导，加大人力物力的投入，但对各级政府强化文化管理部门的职能体系方面还存在着一些不完善之处，特别是基层文化主管部门在实际工作中面临的困难最大，有时出现了“扫黄打非”扫不完、打不尽的被动局面。 非法出版活动屡禁不止的原因：一是环境复杂，“扫黄打非”战线敏感问题逐年增多。境外盗版集团大量潜入中国内陆市场，并有组织、有计划、有步骤、有预谋地向我国输入相当数量危害国家利益和安全的出版物，进行思想文化渗透，盗版活动变的日益严重。二是不法分子的违法手段日益狡猾、隐蔽。一些地下批销网络有的已成团伙化，由黑社会势力操作，形成了一个跨地区的较完整、较隐蔽的体系，给执法部门打击取缔带来了较大的难度。三是非法出版物买方市场空前活跃。我国尚处于社会主义初级价段，人民群众收入水平相对较低，尽管盗版制品品质低劣，但其低廉的价格对广大中低收入人群却颇具吸引力。这种错误的消费观念不仅诱发扭曲了人们的消费行为，还为盗版业提供了买方市场。四是“扫黄打非”执法力量薄弱。庞大的出版物市场与单一的管理队伍、繁重执法任务与相对落后的办案手段形成较大的矛盾。五是缺乏相应配套法律保障。在行政执法过程中，少数违规经营者不服从管理，如果没有公安部门的配合很难完成执法检查。六是缺乏有效的监督制约机制。一些单位对保护知识产权不够重视，对非法出版物的危害认识不足，重“扫黄”，轻“打非”，给出版物市场管理和“扫黄打非”工作制造了极大的障碍。 四、非法出版物的危害 非法出版物的危害是多方面的。政治方面：由于非法出版物在内容上的反动和政治问题或违反党和国家的民族、宗教政策，或攻击社会主义制度，或对党和政府的不满、或泄露国家机密，或宣传错误的思想和政治观点，破坏了社会主义的稳定，造成了很坏的社会影响；产业方面：首先，由于非法出版物假冒出版单位名义或书号，且装帧低劣，差错严重，败坏了正规出版单位的声誉，其次，非法出版活动抢夺书稿、纸张、印刷设备、人力资源，印刷非法出版物，导致正规出版物的缓印。其三，挤占正规出版物的市场，侵吞了合法出版物单位的利润。其四，由于不发书上偷税漏税，同时以利相诱，许以重酬，导致一些出版社“买卖书号”或出版工作人员泄露选题，偷窃书稿、校样，进行内外的盗版、盗印活动，加剧了行业间不正当竞争；科学文化方面：非法出版物不需支付稿酬，粗制滥造，错误较多，质量低劣。不但侵害了作者的著作权和声誉，而且也侵害了文化消费者的权益。同时，盗版、盗印侵犯了合法出版单位的出版权，挤占了市场，扰乱了出版行业秩序，严重影响了教育、科学、文化事业的发展。 五、查处的难点 （一）非法出版已经形成产业链，手段非常隐蔽，违法者逃避打击和反侦察意识很强，以物流行业为例，发送货物只凭手机、姓名（化名）和发送货款即可运送发货，执法人员在查处过程中取证比较难。 （二）印刷行业产能过剩，普遍不景气，一些企业为了生存，铤而走险，擅自接受非出版单位和个人委托印刷。 （三）非法出版物制销成本低，获益大，维权成本高。行政执法和刑事司法对一些违法分子的威慑力不够，权利人通过民事诉讼得到的赔偿也有限。比如对游商的查处，现有法规比较薄弱，缺乏有力支持。 （四）打击游商缺乏有效手段。多为哄、赶、没收非法出版物等，手段单一，难以起到根治作用，而且游商成份复杂，在实际查处中不配合，使我们很难追根溯源，找出源头。比如：盘踞在中关村周边的兜售淫秽光盘的游商，以卖假发票为由，粘活兜售非法出版物，通常对路人进行搭讪粘活，然后将购买者引到租住房附近进行交易。贩卖者非常狡猾，善于钻法律空隙，多为“两怀”人员，且窝点只存放少量淫秽光盘，粘活和交易不在同一地点，存放淫秽光盘窝点属于违章私搭建筑，很难查清房主信息。 （五）规避法律意识比较强。从今年我队查处的几家印刷盗版图书的黑窝点来看，出版商为规避执法部门的打击，会将制版、印刷、装订、销售的环节分开，往往制版在一个地方，印刷在一个地方，折页子在一个地方。一旦政府执法部门来查处，无论哪一个环节都够不上刑事案件的起点标准，只能进行行政处罚。 （六）隐蔽性强。不法书商往往选择郊区村庄、棚户区分散的农家或已经闲置很久的厂房和仓库作为制版、印刷、装订、仓储的地点。地点隐蔽，不易发现。如：“3.06”案查获的19个非法图书库房，隐藏在朝阳区平房乡平房村南街甲160号，没有路标，没有指示牌，村外人很难发现。案件的成功告破，关键是依靠执法人员多方挖掘线索，前期多次暗访侦查，前后历时1个多月，才最终确定库房位置的。 （七）买卖书号查处难。这些年，虽然因买卖书号被明令查处的出版社数量不多，但以合作出版的名义进行的隐性买卖书号的行为却时有发生，其危害性也不可小视。说其是隐性的，是因为这种合作出版在形式上没有明显的买卖书号的特征，因此目前不属于管理部门查处的范围。说其是买卖书号，是因为在这种合作出版方式中，出版社得到的仅仅是少得可怜的出版管理费，出版利润主要归合作方所有，其本质还是以低廉价格转让专有出版权。但在实际执法过程中，鉴于2011年出台的新的《出版物市场管理规定》，将“买卖书号、刊号、版号出版的出版物”不再列为非法出版物范畴，同时对于合作出版与买卖书号的界定取证复杂，执法人员缺少必要的法律依据，给行政处罚带来了不小的阻力。 五、对策研究 所谓出版物产业链就是指编辑、印刷、发行三方在出版业中形成整体，彼此之间互相依存，互相联系，三者休戚与共，盛衰相随。因此，要加强对各个环节的管控，力争斩断非法出版物背后的产业链条。 （一）加强对上游出版单位的管理和沟通。要强化关口前移，加强与出版社的联系，加强对所属人员的教育，从根本上避免买卖出号、擅自加印、委印手续滞后等问题；摸清底数，建立台帐，与相关部门沟通会，力争将复印单位纳入许可审批范围，便于管理；针对出版物印刷备案程序繁琐的问题，提高管理效率，减轻企业负担，简化印刷备案程序，建议规定将出版物印刷备案由人工备案改为网络备案。 针对不法出版社买卖书号问题，建立出版责任追究制度，加大追究力度。不仅要追究一般出版单位相关责任人的责任，也要追究领导者失职、渎职、行政不作为的责任。对管理不力、督察不严，造成重大出版责任事故的责任人和相关责任人，要依照有关规定严肃处理，而且要择其要者，进行公开通报。 （二）加强对中间环节印刷复制企业的管理。加强对印刷企业的检查力度，推进分级管理模式，建立预警机制；加强对复印店监管，建立企业台帐，实行分级分类管理；强化印刷行业协会的职能，扶持行业协会发展，充分发挥其在行业自律、维权，产业促进，政府决策参考中的作用。 （三）加强游商的综合治理。一是严格清查市场。抓住重点环节、重点区域、重点时间、重点案件，加强对高校、繁华商业区周边游商的检查。二是强化属地管理。与公安机关、城管等执法部门开展联打联防、群防群治，将游商治理纳入网格化管理和社会治安综合治理体系。尤其是反复出现游商问题点位的检查力度和频次，采取以房管人的措施，打源头，端窝点，切实保持高压态势。三是狠抓大案要案。建立游商举报奖励制度，对游商贩卖非法出版物和淫秽色情光盘问题作为案件查办，追根溯源、打窝点、破网络，加大刑事打击和重点案件宣传报道力度，依法予以高限处罚，形成强大震慑力。 （四）做好行刑衔接。必须充分发挥刑事司法手段的作用，加大对盗版侵权的打击力度，依照《最高人民法院关于审理非法出版物刑事案件若干问题的解释》，推动出版物市场行政执法向公安机关移送涉嫌犯罪案件。 （五）用好宣传手段，促进出版物市场健康有序发展。 社会主义市场经济本质是一种法制经济，依法治则市场兴。改革开放以来，文化市场的法制建设从无到有，从点到面，出台了一系列切实管用的法规和规章，破解了一个又一个难题，使市场管理更加繁荣有序。但是，应当看到，我国的文化行政执法工作中还有许多亟待解决的难点问题，一些立法不够完善、监督不够规范的问题，同文化市场的迅猛发展仍然不相适应，文化行政执法工作任重道远。目前，对非法出版物产业链的调查也只是在探索摸索阶段，还需要不断加强深入调研，形成理论，指导工作，只要我们坚持社会主义先进文化前进方向，坚持以人为本、依法行政、实事求是的科学发展观，文化市场就一定会迎来光辉灿烂、繁荣有序的明天。 |
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