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我国行政审判白皮书研究 章志远 （华东政法大学法律学院教授、博士生导师） 行政审判白皮书是指人民法院针对特定时段（通常为上一年度）行政案件审理情况进行全面梳理和总结，指陈行政机关在行政执法和行政应诉中存在的问题，并向行政机关提出提升依法行政水平意见和建议的一种专题报告。回顾行政审判白皮书的实践发展，大体上经历了“摸索尝试”、“积极推广”和“蓬勃发展”等三个阶段，每一阶段呈现出不同的发展逻辑和独特功能。2009年之前属于摸索尝试阶段，上海市是当之无愧的发源地和主战场，充分体现了上海法院践行最高人民法院“积极开展行政审判制度创新”、“努力营造良好行政审判司法环境”、“建立司法与行政良性互动机制”的首创精神，为其他地区树立了榜样。最高人民法院在2009年年初下发了《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》，并将浙江省高级人民法院的“白皮书”转发各地以供参考。行政审判白皮书得到全面推广，与这一时期人民法院“为大局服务、为人民司法”新工作方针的确立息息相关。新《行政诉讼法》正式实施使得审判白皮书进入了蓬勃发展阶段。三年来，人民法院行政审判白皮书发展之迅猛、覆盖之广泛、发布之密集，已经成为令人瞩目的本土司法现象。在基本建成法治政府进入倒计时的新形势下，审判白皮书实践将步入发展快车道。 人民法院对行政审判白皮书的重视，既彰显了回应型的司法理念、建构了商谈型的权力关系，也是对执政党所倡导的源头型治理模式的积极响应。对行政审判白皮书法理意蕴的阐释，有助于加深对中国本土行政审判模式的认知。首先，《行政诉讼法》颁行晚近十余年的实践则表明，以积极主动、开放灵活姿态回应社会变迁现实需求的回应型司法理念正在生成。行政审判白皮书发布活动既展示了人民法院行政审判工作的成绩，也指出了行政机关依法行政方面存在的不足，还提出了富有针对性的改进建议，这对于促进司法透明、增进司法权威、提升司法能力具有“一石三鸟”的功效。其次，在社会转型时期矛盾叠加和党委政府着力维护稳定的双重背景下，一种新的以开放合作和良性互动为特质的府院关系正在形成。行政审判白皮书的意义，就在于提供了一种基于法治理性的权力间对话机制，实现了司法与行政的互信商谈。最后，作为裁判之外的非正式机制，审判白皮书的推行，诠释了纠纷解决所具有的“化解和消除冲突”、“实现合法权益和保证法定义务的履行”、“法律或统治秩序的尊严与权威得以恢复”、“避免或减少同类冲突的重复出现”的时代内涵，契合了“加强源头治理、促进行政争议实质性化解”的理念。 目前，行政审判白皮书的实践运作还存在区域发展不均衡、发布较为随意等问题，尤其面临法律依据欠缺、功能定位模糊和回应实效匮乏的三重困境。首先，缺乏直接的法律依据是行政审判白皮书目前所面临的最大“短板”。由于缺乏明确的法律依据，行政审判白皮书的运作呈现出明显的“粗放式”、“随意性”特点。在作为行政案件司法审查报告制度三大构成要素——“谁向谁报告”、“报告什么”、“如何报告”上，审判白皮书实践运作还缺少必要的规范性。其次，行政审判白皮书表现出众多不同的功能诉求，可以被视为不同历史时期党和国家中心工作的司法映射。由于功能定位模糊，行政审判白皮书自身呈现出篇幅长短、内容侧重和措辞轻重不一的特点。最后， 从公之于众的报道来看，审判白皮书的回应实效还非常匮乏，远没有建立起府院之间稳定和长效的互动机制，且府院私下非正式的回应互动很难为公众所知晓，外界自然也就无从判断其具体效果。 作为司法行政互动的重要载体，行政审判白皮书具有超越个案审理的特殊功效，是法院裁判文书之外的一种重要报告类文书，需要对其进行制度化的设计。首先，尽快实现行政审判白皮书规范依据的成文化，是补齐短板的首要任务。目前正值《人民法院组织法》修改之际，如能借此机会将包括白皮书在内的拓展法院审判功能的做法在“人民法院的职权”部分固定下来最为适宜。审判白皮书依据的成文化还有赖最高人民法院出台专门的司法解释或文件，就具体运行作出一揽子规定。在主体和对象方面，高级人民法院和中级人民法院应当每年发布行政审判白皮书，鼓励有条件的基层人民法院不定期发布行政审判白皮书；白皮书应当主送本级人民政府及其职能部门，并报送同级党委、人大、政协和上级法院。在内容和格式方面，可供参考的标准化行政审判白皮书主文包括三个部分：本地区上一年度行政案件审理概况；行政机关行政执法和行政应诉方面存在的主要问题；进一步推进依法行政、建设法治政府的建议。同时，建议白皮书采取图表形式直观反映案件审理情况，并附上若干典型行政案例。在程序和效力方面，行政审判白皮书应当在每年第二季度通过相应的形式发送，并在法院网站同步向社会公开全文；行政机关在每年第三季度就行政审判白皮书建议落实情况进行书面反馈。其次，在全面依法治国的新时代，行政审判白皮书应成为“延伸行政审判职能、助力法治政府建设”的重要载体，其目的在于通过系统梳理、深度剖析和挖掘对策助推行政机关提高依法行政能力和水平，实现人民法院和行政机关之间在更高层次上的良性互动。最后，府院互动载体的功能定位，意味着行政审判白皮书发布后必须获得积极的回应和有效的互动。除了规定行政机关的回复义务之外，进一步的发展方向是建议落实情况也需要及时向社会公布，使这种回应互动的过程得以公开化，借助社会监督的压力提高府院良性互动的实际效果。 |
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