冉慧军律师 实践中违法建设很常见，对违法建设如何处理，《城乡规划法》第六十四条有明确规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。” 唯有疑问的是，违法建设的处罚时效如何适用。 《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。 由于大量的违法建设行为并不是在两年内被发现的，这就涉及到对其是不予处罚，还是将其视为违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算，从而予以处罚的问题。 一、若干词汇的辨析 1、 行为与结果 行为，谓举止行动，指受思想支配而表现出来的外表活动。 结果，常用义为事物发展的后续影响或阶段终了时的状态。 行为和结果肯定不是同义，违法建设行为和违法建设结果，也不是同义。 2、 违法行为之连续与继续 违法行为之连续，是指在一定的较短时间内，连续多次实施了种类、性质相同的违反行政管理的行为，是实质的数个违法行为，处断的一个违法行为。 违法行为之继续，是指违反行政管理行为开始实施后，在一定时间内，该违法行为一直继续，并未停止或者中断。 二者的主要区别在于是数行为还是一行为，中间是中断的还是持续的。前者是连续，后者是继续。 二 、支持超过两年不予处罚的观点 该观点认为，首先需要对“进行建设”与“建成”概念进行界定。所谓“进行建设”，是指兴建、建造之意，所谓“建成”，是指兴建完成、建造完成。无论是补正建设手续，还是自行拆除或强行拆除，从现行对违法建筑进行处罚的法律法规来看，其均系基于“进行建设”这一行为而制定的。对于“进行建设”这一行为的认定，“开始建设”之时，应认定为违法行为发生之日，在“开始建设”至“建成”期间，应认定为违法行为有连续或者继续状态，“建成”之时，应认定为行为终了之日；不应将“建成”后的违法建筑的事实存在，认定为“进行建设”这一行为存在“连续或继续状态”。这其实就是行为与结果的区分。 三、官方表态 1、 1998年 最高人民法院行政审判庭[1997]法行字第26号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》 国土资源部： 你部（原国家土地管理局）[1997]国土［法］字第135号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》收悉。经研究并征求全国人大法工委的意见，答复如下：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。 该批复将结果状态未恢复视为行为有继续状态，不区分行为与结果之别。 2、 2005年 国务院法制办公室国法函〔2005〕442号对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函 湖北省人民政府法制办公室： 你办《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》（鄂法制文〔2005〕8号）收悉。经研究并商全国人大常委会法工委行政法室，现函复如下： 《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。 该复函解答了什么是违法行为的连续状态，但未回答什么是违法行为的继续状态。 3、 2011年 建设部还不明白，于是发出住房城乡建设部 建法函[2011]316号《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》 全国人大常委会法工委： 近日，地方在执法实践中发现，部分建设项目违反规划许可、工程建设强制性标准，相关责任单位的违法行为在2年后才被发现。地方在查处时大致有两种意见：一是认为依照《行政处罚法》第二十九条第一款，发现相关责任单位实施违法行为时超过2年，不应再追究其违法责任；二是认为违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。 我部认同第二种意见，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。 以上意见妥否，特请示，盼复。 4、2012年 全国人大法工委以法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》回复建设部 住房和城乡建设部办公厅： 你部送来的《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》（建法函[2011]316号）收悉。经研究，同意你部意见。 2012年3月22日 ，建设部高兴地以住房和城乡建设部建法[2012]43号文件转发了全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》。 另：《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》建法[2012]99号 第十四条：对违法建设行为进行行政处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施。 四、法院的实际案例 实践中，法院基本支持超过两年仍应处罚的观点，比如江苏省南通市中级人民法院(2018)苏06行终266号行 政 判 决 书就义正辞严地指出： 违法建设行为虽然已经实施完毕，但该行为对规划实施的影响仍然处于继续状态，只要该建筑未被拆除或依法采取改正措施，该影响就始终存在，故应认定为未超过行政处罚的追究时效。否则，如果对此类违法建设情形适用两年的追究时效，那么，本没有取得建设工程规划许可证的违法建筑，就可能因其在建设完毕两年内未被查处，而成为合法建筑，这显然违背行政处罚法关于追究时效规定的本意，也必将导致城乡规划管理的混乱或虚无。 五、律师看法 本律师认为，违法行为与违法结果肯定不是同一概念。现在将违法结果的持续状态，视为违法行为的继续，主要是为了应付对大量超过两年时间才被发现的违法建设无法处罚的窘境。只是照此理解，违法建筑存在1万年，我们1万年之后再处罚也不迟。（虽然我们的大量建筑寿命恐怕连70年都不会有）我们不是都有了卫星遥感监测，无人机航拍等先进的执法手段吗，不是拥有了广大的、勤恳的执法队伍吗，为什么不能在违法建设时期以及建成后的两年内发现该违法行为呢。毕竟伟大领袖说过：一万年太久，只争朝夕。  |
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