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整理：万仁涛 为积极应对人口老龄化，加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，2013年下发《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号，以下简称“国发35号文”），对加快发展养老服务业进行全面部署。为贯彻落实国务院精神，原国土资源部先后单独或者联合其他部门下发《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发〔2014〕11号）等文件，在养老服务设施用地范围、规划计划保障、供地政策、用地监管等方面作出了规定，形成了系统的养老服务设施用地政策。 今天，笔者按照国务院发文、国务院办公厅发文、多部门联合发文、原国土部发文四大类别，系统整理养老用地相关政策，共大家参考。
随着人口老龄化的日益加剧，全社会的养老需求正在加快释放，由政府主导的养老服务业难以满足，必须调动社会力量共同投入养老事业。而我国目前还处于政府引导社会资本进入养老市场的初级阶段，应充分发挥政府在推进养老服务业中的引导作用，加强顶层设计，加大扶持力度，进一步释放国有企业、民营企业、非政府组织等社会资本进入养老服务业的动力和空间，促进我国养老服务业的繁荣大发展。 吸引社会资本进入养老服务业，一个很重要的方面就是要优化养老用地政策，释放供给活力。社会资本进入养老市场，土地的取得与投入是首要难关。根据《养老服务设施用地指导意见》，养老用地被列为“医卫慈善用地”（现已变更为社会福利用地），该类用地整体规划量少、零碎，同时定价制度、获取方式均不尽完善和统一。 为了进一步优化养老土地供给，增强社会资本进入养老市场的动力，我们建议： 一是将养老服务设施用地单列门类，纳入土地利用总体规划，扩大养老土地储备量。同时，国家层面明确养老服务设施用地的定价原则、取得方式等，使得社会资本获取养老土地的依据更加明确、途径更加清晰，压缩养老土地运作的“灰色空间”。 二是调整养老服务设施用地“有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公顷”的面积控制，适量增加土地供应面积。因为当今老年人对生活品质的追求越来越高，大型养老机构仅仅考虑床位和必要养老设施还远远不够，必须同时考虑适老文卫、科教、健身、娱乐、休闲、商业等配套设施，5公顷的硬指标显然难以满足。 三是养老服务设施投入大、回收慢、存续久，加之老年人群消费观念保守、支付能力不强等社会文化因素，导致我国养老市场的盈利模式很不清晰，社会资本进入该领域顾虑重重。在部分金融市场高度发达的国家，养老市场供给一般会伴生金融手段，如开发商在开发完成或运营一段时间后，通过资产证券化手段将养老机构与设施等重资产转手金融机构，从而尽快回流开发阶段的巨额投资。在我国目前资产证券化等制度尚不成熟，建议允许大型养老项目配套部分居住用地，便于企业回笼资金，降低企业建设成本，加大社会资本进入养老市场的吸引力。 |
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