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阅读提示 1月12日，国土资源部在江苏省南京市召开调研座谈会，贯彻落实最高人民检察院和国土资源部共同下发的《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》，部法规司和最高人民检察院民事行政检察厅主要负责同志分别讲解了《意见》出台的背景、主要内容和下步工作安排，江苏省厅和检察院、无锡市局介绍了协同推进公益诉讼工作的“江苏经验”，最高人民法院和研究机构的专家进行了讲评。会议提出，要持续探索落实举措，以行政公益诉讼制度实施为抓手，全面提升法治国土建设水平，全面推动行政公益诉讼工作。本期摘编此次座谈会上的部分发言，以供参考。 1 以公益诉讼制度实施为契机，提升法治国土建设水平 国土资源部政策法规司司长 魏莉华 为什么要联合出台《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》？就是要明明白白地告诉国土资源全系统，行政公益诉讼来了，要对行政公益诉讼高度重视。试点表明，国土资源领域行政公益诉讼呈现几大特点，一是数量多，试点期间13个试点省份行政公益诉讼案件有1124件；二是范围广，涉及到法律规定的生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，具体来看，违法查处、土地出让金缴纳、耕地保护、矿山环境恢复治理和土地复垦等案件占比较大；三是败诉率高，试点市县涉及的案件几乎全部败诉。为此我们要加强学习公益诉讼制度。去年，国土资源部邀请了最高人民检察院副检察长张雪樵作了全系统的视频培训，更加明晰了保护公益是这一制度的核心价值追求。公益诉讼并不是简单追究国土资源部门是不是渎职，而是解决在我们履行职责过程中国家利益和社会利益保护问题。 如何来理解《意见》？有舆论在意“原告和被告一块联合发文”，我们认为，合作发文、建立协作机制是前提条件，虽然检察机关和国土资源主管部门在行政公益诉讼中身份不同，但通过行政公益诉讼达到目的是一致的，都是为了保护公众利益，这也是在整个制度设计中注重诉前程序的原因。从试点来看，整个诉前整改阶段，解决了大量行政机关履职过程中存在的问题。据统计，试点期间1124件国土资源领域行政公益诉讼案件中，通过诉前程序处理的有951件，占比高达84.6%。因此，行政公益诉讼是保护国家利益和社会公众利益的监督之诉、协同之诉。试点以来，国土资源主管部门也经历了从不了解、重视程度不够到普遍重视、积极配合的过程，从起初的抵触和不习惯逐渐到正确认识公益诉讼的主旨要义,主动接受检察机关的监督,并把行政公益诉讼作为提高管理能力、重塑执法环境、调整工作机制、降低廉政和渎职风险的重要工作抓手。 国土资源系统如何把《意见》推进落到实处？一是加强学习和培训，在前期工作基础上还要加大对行政公益诉讼培训的力度，让全系统工作人员都能够掌握行政公益诉讼制度的核心要求；二是落实应诉职责，承办具体行政行为单位要积极牵头负责应诉工作；三是高度重视诉前整改，特别是检察建议的落实，国土资源主管部门要尽可能在整改期限内落实整改任务，争取全部落实到位，避免进入诉讼程序，这是一个非常重要的环节。最后，国土资源系统要以公益诉讼制度实施为契机，把依法行政落实到国土资源管理各个环节，提升法治国土建设水平，尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益。 2 要在监督中体现支持，把监督融入支持之中 最高人民检察院民行厅厅长 胡卫列 检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会的重要改革部署，是中央和立法机关赋予检察机关的一项新职能，旨在督促行政机关依法解决侵害公益的突出问题。这方面检察机关和行政机关目标一致，曹建明检察长强调要在监督中体现支持，把监督融入支持之中。最高人民检察院、国土资源部联合下发的《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》，是检察机关与行政机关良性互动、加强协作沟通、促进行政公益诉讼和法治政府建设的范例，是一个很好开端。 当前，公益诉讼制度初创，行政公益诉讼范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。从试点到全面实施，检察机关提起行政公益诉讼，在维护公共利益，督促行政机关依法履职，促进法治政府建设等方面都取得了实效，发挥了积极作用，得到了中央深改组和社会各界的充分肯定。 行政公益诉讼纳入行政诉讼法，解决了法律依据问题，并且要依托行政诉讼制度框架运行，但并不是说这项制度全部包容在现有制度当中了。行政公益诉讼具有不同于一般行政诉讼的特殊性，如果不承认其特殊性，就没有必要作为重大改革举措了，前面的试点也就没有意义了。特殊性是由两方面因素决定的：一是关于公共利益的诉讼不同于现行诉讼法中当事人基于自身权利受损而提起的主观诉讼；二是行政公益诉讼是由检察机关提起的，检察机关是宪法规定的法律监督机关。拿一般诉讼原理中“原告和被告”的关系来理解检察机关和行政机关的关系是片面的。 检察机关提起公益诉讼，是为了维护公共利益。所有国家机关这个目标是一致的，但检察机关、行政机关、审判机关、立法机关的权力配置中，从直接面对人民群众角度看，公共利益直接代表是行政机关；检察机关起的是兜底作用，包括促进、配合、补充、督促作用。提起公益诉讼，为什么要设置诉前程序？就是要首先发挥行政机关的自我纠错、主动履职的作用，通过督促行政机关更好履职来维护公共利益。检察机关在办理公益诉讼中也要转变观念，不是非得“你败我胜”，归根结底就是要求更有效地保护公益，而诉前程序作为行政公益诉讼的法定程序，确实具有成本低、效果好的优势。 检察机关在办理行政公益诉讼案件中，既要切实履行好宪法赋予的法律监督职责，又要在检察权运用中，坚持理性和谦抑的原则，促进法治政府建设，推进全面依法治国，保障公共利益。要进一步提高政治站位，充分认识行政公益诉讼的重要意义，本着开放的胸怀，主动与行政机关、人民法院加强协调、配合，加强理论研究和实践探索，共同为公益司法保护提供中国智慧和中国方案。 3 公益诉讼是一项具有中国特色的制度创新 最高人民检察院民行厅副厅长 吕洪涛 要从中国特色社会主义检察制度这一前提出发，讨论公益诉讼制度的建设和创新。 根据修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，民事公益诉讼中其他组织可介入提起，行政公益诉讼必须由检察机关提起。依照这一特殊性，对照行政诉讼法，检察机关不应是以“原告”性质参与诉讼，在试点期间的探索中，检察机关以“公益诉讼人”名义起诉并不影响双方的平等诉讼地位，并不影响人民法院独立公正审判。两部诉讼法修改后，应在已有法律依据上继续完善公益诉讼工作相关制度，在试点基础上继续推进发展。公益诉讼是一项具有中国特色的制度创新，具体的制度设计都应该本着鼓励支持的宗旨去补充完善。 4 加强研究，厘清依法履职边界 江苏省人民检察院副检察长 汪 莉 从试点开始到2017年底，在国土资源领域行政公益诉讼方面，江苏省检察机关共向国土资源主管部门发出诉前检察建议347件，检察机关提起诉讼案件6件，法院已审结4件，检察机关的诉讼请求全部得到实现。 国土资源领域行政公益诉讼呈现特点之一，是诉前案件比较多，国土部门反应迅速，诉前改正率为93.7%，反映出国土部门主动积极履职，形成了严格执法和公正司法的良性互动。 2017年4月，江苏省人民检察院、省国土资源厅在全国率先联合出台了《关于共同推进行政公益诉讼不断提升国土资源依法行政工作水平的意见》，建立健全了联席会议制度，在案件办理、信息对接、培训调研等方面实现良性互动。 对下一步工作建议，一是检察机关在行政公益诉讼过程当中保持监督的谦抑性原则，立足职能开展工作，既不缺位越位，也要补位，共同协作推进这一制度的实施。二是国土部门在专业方面给予检察机关更多帮助和支持，国土资源领域专业性比较强，相关法律法规也比较多，检察机关对于行政执法领域要加强学习研究。三是双方在公益诉讼过程当中共同对于违法履职、怠于履职情形加强研究，这是行政公益诉讼的难点，把握起来难度比较大，对此要加强研究，深度协作，双方共同厘清依法履职的边界，使公益诉讼工作更加有效。 5 强化国土部门与司法机关良好互动机制 江苏省国土资源厅副厅长 李 闽 从2015年7月全国开展公益诉讼试点工作以来，江苏省国土资源系统以维护公共利益为出发点和落脚点，深挖问题的根源，积极建章立制，争取多方支持，坚持早抓、严抓、紧抓、统抓，国土资源行政公益诉讼总体上进入了一个良性循环渠道。 江苏厅在行政公益诉讼问题上，一是坚持早准备、早研究，早部署，结合总体形势或重大案件，多次通过厅大办公会和厅党组会对行政公益诉讼工作进行专门部署，确立了省厅总抓、市县落实的工作思路，避免各自为战，确保上下一盘棋。二是建立工作机制，一个横向，一个纵向，横向主要是联席会议制度，纵向是建立报告、统计和通报三项制度，要求各个地方收到检察建议书以后，三个工作日内，必须向省厅和地方党委报告。此外，还建立了统计制度，每个季度对行政公益诉讼案件进行统计。三是强化自身能力建设，专门召开了全省国土资源系统行政公益诉讼座谈会，理清了工作思路；组织专门培训，邀请检察机关负责人讲解行政公益诉讼相关知识。 总体来看，江苏国土资源系统行政公益诉讼试点以来取得三方面成效，一是强化了国土资源部门与司法机关的良好互动机制，有效地维护了行政机关与检察机关的公信力。二是多措并举探索出了应对国土资源行政公益诉讼的新路径。三是化被动为主动解决了部分长期困扰国土资源管理工作的难题，有力地提升了国土资源依法行政的能力和水平。 |
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