关于加强政府投资项目建设管理的思考

武汉市江岸区审计局  帅青燕

政府投资项目的建设，在改善民生、发展社会事业、促进经济发展、提升城市功能等方面发挥了重要的作用。近年来，政府投资已成为公共财政支出的重要部分，工程建设领域违纪违法问题易发多发，是审计机关监督的重点。笔者结合近几年的投资审计情况看，相关单位履行职责意识和项目建设规范程度逐步提升，但在项目建设程序及工程管理方面仍存在一些突出问题，需要采取切实有效措施加以改进。

一、政府投资项目存在的主要问题

（一）建设程序缺乏规范性

一是项目前期工作不到位。政府投资建设项目前期工作是指从项目酝酿到正式开工以前所开展的各项工作，主要包括编制项目建议书、可行性研究报告、设计和初步概算，并分别按照管理权限提请相关单位审批。但在实际建设过程中，部分项目没有进行深入细致的前期准备工作，甚至缺少相关审批环节，导致项目决策走过场、流于形式，立项批复建设规模和建设内容与实际情况有出入。

二是法定的程序和手续不齐全。部分项目手续不齐，没有办理国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或建筑工程施工许可证就擅自匆忙开工，有的项目存在先施工后补办相关手续情况，缺乏环境影响评价、质量监督、建设监理、消防设施验收等手续；有的项目批少建多，擅自扩大建设规模，提高建设标准；有的项目未办理竣工验收手续就提前交付使用。

三是违反建设程序交叉施工。部分工程边设计边施工，违反了由设计指导施工，按图施工的基本建设程序；个别项目没有规范地按照基本建设程序实施，出现较大设计变更或者停工、窝工索赔，如市政道路建设项目，原则上应是先拆迁后施工，但有些政府投资项目因为赶工期等因素，拆迁和施工同时交叉进行，设计方案在实施过程中不断变更，施工遇到拆迁未完成而停工或窝工的情况频繁发生，造成施工索赔较多，增加建设成本。

（二）项目招标缺乏公开性

一是购买中介服务未招标。由于正常的建设项目招投标程序从开始选择招标代理机构、网上发布招标公告、投标资格预审、开标评标定标到正式签订合同的周期一般超过两个月，部分单位认为公开招标费时费力，还会影响项目的建设进度，因此购买勘察设计、工程监理等中介服务时直接由建设单位指定委托相应的供应商。

二是化整为零规避招标。部分业主单位将依法必须进行公开招标的一个项目划分为若干个子项目，签订多份施工合同，使施工单项合同估算价低于按规定要求进行招标的限额，从而规避公开招标；有的擅自将公开招标范围限定于主体结构工程，而依法应公开招标的一些建筑物配套附属工程则直接由建设单位议标发包。

三是招投标程序不合规。有的项目没有严格按照基本建设程序执行，先开工后补办招标投标手续；部分项目为了赶进度采用内部会议纪要形式，以简化程序邀请招标；少数项目评标过程不严谨，存在工程价款包含的范围、中标文件的有关内容与招标文件不一致、没有响应招标文件等情况；有的项目没有按照招标文件要求缴纳投标保证金等。

（三）施工管理缺乏原则性

一是施工、监理等机构履行职责不到位。部分施工单位自身质量控制意识薄弱，为了降低施工成本、增加利润，不按照技术标准、规范、规程和制度操作，致使施工过程中出现偷工减料、弄虚作假等情况，造成质量隐患。有的项目未请社会第三方监理，有的属于同体监理，有的项目总监理工程师不到位，监理工作不履职，现场监理多为外聘的临时人员，对工程质量、进度和投资控制把关不严。

二是个别合同条款约定不清。合同中对综合单价、套用定额标准、主要材料价格调整和政策变化等因素考虑不周全，造成结算时产生较大分歧，导致结算无据可依。

三是签证审核不严。对施工单位报送签证的内容、数量没有结合现场进行认真地审核，为施工单位弄虚作假、以少报多提供了机会，增加项目投资；个别项目签证严重滞后施工进度，导致现场签证不能及时准确地反映工程当期的数量、价格，为施工单位虚报工程量留出了空间，容易造成结算纠纷。

（四）成本控制缺乏准确性

一是部分项目存在预算超概算、决算超预算现象。有的项目前期调查不科学，造成概算数据失真，施工图纸设计不合理，导致工程造价编制不准确；有的项目建设单位经验不足，前期工作准备不充分，投资加大；有的建设单位担心投资预算过大上不了项目，故在项目申报过程中人为压缩投资规模，报小建大；有的预算考虑不周，存在重大遗漏；有的项目跨度时间过长，物价特别是人工成本上涨较快，直接增加了工程投资；有的建筑承包商采用不平衡报价法，先低价中标承揽项目，然后采取中途变更，以增加工程量和工程价款。

二是业主单位把关不严。投标时采用清单方式，承发包双方在合同中明确采用清单结算，但竣工结算时，施工单位借口变更太多，擅自改变结算方式，采用定额结算，以期达到多结算的目的；承发包双方未严格履行合同的现象较为普遍，在工程结算中无正当理由调增合同价款，总价合同变成了开口合同；部分工程项目未及时进行工程竣工决算，致使多结算的工程款难以追回。

三是施工单位高估冒算，造成工程价款不实。从审计情况看，主要表现为重复计算、提高材料价格和取费标准、不按招标规定比例下浮、变更调减部分未扣除、高套定额或建设单位高价签证、甲方应供材料未剔除等。在工程施工过程中，由于新材料，新工艺不断出现，目前国家定额制定具有一定滞后性，有的施工单位趁机钻空子，不切合实际地高估冒算以求利润最大化。部分施工单位报结算时故意虚增结算价款，存有“审漏就赚”、“审出就减”的想法。

二、产生问题的原因分析

（一）思想认识模糊。相关政府投资项目业主思想上没有紧绷管理这根弦，依法建设意识不强，法制观念淡薄，不严格按照基本建设程序进行规范运作，经常因为时间紧、任务急，把该走的程序免了，应公开的内容省了，应在合同上注明的条款删了，很多规章制度流于形式，得不到认真执行。一些部门内部虽有检查，也只是简单地核实财务账目。

（二）机制存在弊端。工程建设管理具有很强的专业性和技术性，政府投资建设项目大多是关系国计民生的重点工程，对工程的质量、工期、造价控制都有很高的要求。而有的项目承办单位由于不是经常组织实施政府投资项目建设，一般都是根据任务需要临时抽调人员，缺乏相关工作经验；有的管理者对国家相关法律法规和工程建设规范标准学习了解不够，对项目建设程序不熟悉，导致工程建设管理中问题频出。

（三）管理存在漏洞。在勘察设计环节，缺乏深入细致的调查研究，对初步设计的评审或施工图设计的审查制度不严，导致设计规划不合理或后期随意变更。在招投标环节，建设单位有既当“裁判员”又当“运动员”之嫌。部分项目的竣工验收工作不规范，业主重施工建设、轻工程结算（决算）的现象时有发生，甚至还有个别项目建成交付使用多年，但项目仍未进行竣工决算，这给建设期间成本认定、各类资产的划分及项目绩效评价带来许多困难。

（四）监督失之宽软。政府投资项目建设接受多个部门监管，存在职能交叉，在实际的管理中表现出多头监管、责权划分不明确、部门之间配合不协调，责任落实不到位的现象，监督各自为阵，没有形成齐抓共管整体联动的格局，降低了监督效果。同时，对发现的违纪违规问题追责问责不力，使一些违纪违法者抱有侥幸心理，一定程度上助长了各类问题的发生。

三、加强政府投资项目建设管理的建议

（一）完善政府投资项目管理机制

一是强化工程项目合同管理。订立的施工合同不得背离招标文件和中标人投标文件约定的施工内容和结算价格。合同中要明确价款结算方式，对可能产生歧义的表述双方要约定明确的解决办法，对违反工程规定和合同约定的，要有相应的处罚措施。合同订立后，双方必须认真遵守、严格履行，严禁随意变更或不执行。

二是健全工程变更制度。建设单位、监理单位和施工单位要严格按图施工，对需要变更部分，必须经设计单位位出具变更说明，建设单位组织相关部门参加评审，确认后方可实施，否则，增加的项目及支出不予确认，不得列入竣工决算。各工程建设单位要按规定建立资金管理专账，实行专人管理，同时对所有资料按规定建立台档，做到有人常抓，有序管理。

三是加强建设单位及所属部门工程建设项目的内部审计工作，强化内部管理和复核，重点突出项目前期程序审批、招投标、政府采购程序执行、资金来源及到位、管理使用、建设实施及竣工验收、投资效益及相关评价等关键环节的监督，具体可结合各单位《重大事项议事规则》和内部控制制度的相关规定操作实施，充分发挥内部审计在规范管理、防范风险、完善治理等方面的基础性作用，更好地服务和保障社会经济健康发展。

（二）建立政府投资项目制衡机制

一要改进政府投资项目实施方式。进一步完善政府投资项目代建制、总承包制等模式，实行建设、管理、使用三权分离，明确政府投资建设主管部门和项目主管部门、项目使用单位及代建单位各方的职责，从制度上保障健康发展。严格落实工程项目建设程序，相关部门应当进一步完善项目管理规章制度，从工程项目委托建设、任务下达、计划立项、方案设计直到施工过程、工程款拨付、竣工验收、产权登记、移交管理的全过程，都必须制定具体、详细的规则来指导和规范项目管理工作，要建立严格的内部管理制度和权力制衡机制，约束项目管理者行为，有效提高项目管理者对建设工程规范化管理重要性的认识，切实将工程建设流程落实到位。对未按规定程序开展的项目，要加快清理，尽快补齐手续。

二要加强对投资中介机构的选择、使用、监督、管理及责任划分做出明确规定，建立投资中介机构和专家的责任约束及惩戒机制，推进中介机构诚信体系建设，将中介机构的工作水平及表现列入诚信名单，把不认真履职、不积极作为的中介机构淘汰，确保项目投资得到控制。加强对勘察设计环节的监督管理，进一步规范前期咨询评估和初步设计及概算审查的工作程序，严格审批手续。项目前期工作承办单位要认真履行职责，将项目前期工作做到细致、深入、科学、合理，要努力提高设计深度，优化设计方案，组织相关专家进行论证、评估、审核，确保施工设计的完整性、可行性、科学性。设计方案一经批准后，任何单位或个人不得擅自变更设计、提高标准、扩大规模和增加工程事项。因不可抗力因素，项目确实需要变更设计和增加工程量的，应严格履行报批手续。

三要建立政府投资项目全过程监督机制。明确政府投资项目建设过程中各个环节监督管理的目标和责任，理顺发改委、建设、财政、监察、审计等部门的监管职责和重点，防止职能交叉、监管缺位，真正实现对政府投资运行的全过程监管。

（三）健全政府投资项目问责机制

一是要制定政府投资项目责任追究可操作性法规，结合政府投资建设管理的特点，明确规定责任追究主体、追究范围和追究程序等具体内容，加大对政府投资建设中出现的违规违纪行为的惩处力度，切实增强责任意识，做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。

二是要拓展政府投资项目审计广度和深度，对审计中发现的违规违纪问题和线索，及时移送纪检监察机关处理，督促相关单位落实问题整改，向社会公布审计结果和整改结果；对审计中发现的普遍性问题，认真查找深层次原因，提出针对性对策建议，进一步规范政府投资项目审批程序，促进政府投资管理水平提升。

三是要严格执行党风廉政建设责任制，对政府投资项目建设实行“一岗双责”，发现问题要严格追究相关人员的责任，加大查处违纪违法案件的力度，积极防控廉政风险，对在项目建设中涉及违规操作、贪污受贿的，要从严从快查处办案，决不姑息，始终保持正风肃纪高压态势。