俄罗斯国防工业“军转民”的经验和教训
作者:王伟发表刊物:《中国军转民》时间:200608
国防工业“军转民”一直是困扰俄罗斯多年的难题。如何合理解决原苏联遗留下的庞大的国防工业，改变军事经济畸形发展模式，如何在新的市场经济条件下保证国防工业在先进的工艺基础上进行结构改革，如何保持国防工业科技创新和产业发展能力，形成军民品市场良好对接机制是俄罗斯复苏经济遇到的主要障碍，也是俄罗斯经济融入世界经济一体化过程中不可逾越的壁垒。
一、历史与沿革
俄罗斯国防工业“军转民”有着特殊的历史继承性，主要经历了二战后和苏联解体前夕两次由政府主导的自上而下式的“军转民”。
(一)战后“军转民”
二战时所有的苏联工业都为了保障前线需要而生产，战争结束后，大量工业部门需要转向国民生活必需品的生产。当时的“军转民”在统一计划经济体制下进行得迅速而高效。在没有引起剧烈的经济危机和大萧条的情况下，严格的国家计划实现了从战时经济向和平经济的顺利过渡。转轨进行两年半后，在1947年年底民品生产就达到了战前水平，民品生产比重在工业生产总量中达到了89％。
(二)苏联解体前夕的“军转民”
第二次“军转民”发生在戈尔巴乔夫改革时期。1988年苏联开始执行单方面缩减军事生产的激进计划，仅国家生产一项缩减就达20％。1989年3月21日苏联人民代表大会主席团通过决议，正式确定了国防工业大规模转轨计划。
1990年出台了《至1995年国防工业转轨及国防企业民品生产发展国家计划》，在没有新的国防理论、军事改革理论、转轨构想及调研、法律体系及财政支持的情况下就开始了一场大规模的“军转民”运动，政府强制要求国防工业多样化经营，没有考虑到当时资源和商品流通领域暗流涌动的巨大变化。
“军转民”造成的生产停滞使企业冻结和不良资产大幅上升，成为日后国防工业整体性崩溃的隐患。这一时期的“军转民”对社会结构造成了较大影响。这一时期，国防企业大量科研技术成果流失，大量高级技术人员外流。
二、现状与趋势
1991—2000年因政治经济环境的剧变加深了国防工业危机，国防工业开始出现生产转轨与体制结构变革的双重危机。
这一时期的“军转民”在三个时间段内呈现不同的特点。1992-1995年，政府继续以中央指导计划方式推动“军转民”向深度、广度发展，国防工业生产持续下降，进入整体性生产崩溃局面；1996-1998年，危机加深，工业生产进入谷底，“军转民”从联邦中央层面向地方纵深发展，联邦政府开始淡出生产转轨进程；1999—2004年，国防工业改革重点从“军转民”向企业深层次体制结构改革转移，2000年后国家开始执行积极的国防工业政策，加大国防投资，增加军事订货，工业生产进入恢复性增长时期，“军转民”呈现从生产调整向体制改革过渡的趋势。
(一)“军转民”指导计划体制和管理实施制度的建立
原苏联以中央指令性计划作为经济宏观调控手段的历史传统并没有随着联盟体制的瓦解而完全退出历史舞台。在向市场经济的过渡时期，俄罗斯政府仍主要以联邦中央计划和目标纲要为主要方式指导协调“军转民”进程。
1991年制定的《1991-1995年国防工业“军转民”计划》和1996年颁布的《1995—1997年俄联邦国防工业“军转民”专项计划》是前两个时期的基本计划。
1992年年初政府开始尝试建立“军转民”管理体制，集中出台了大量的法律文件和规章命令，主要有1993年3月20日最高苏维埃通过的《俄罗斯联邦国防工业转轨法》，这是最基本的一部法律文件。它规定了“军转民”的原则及其组织、计划和资金保障、社会保障措施，对转轨企业的补偿和优惠政策，规定了转轨企业进行对外经济活动的权力等。1993年11月6日，通过了第1850号《关于稳定国防工业企业经济状况和保障国防订货的措施总统令》，1993年4月20日通过了关于向转轨企业提供贷款的具体规定和程序，规定由联邦经济部和财政部具体实施国家转轨预算投资，规定转轨企业员工的社会保障问题以及国防专用设备、试验台的资金保障等问题。
1993年6月3日政府颁布了《1993-1995年俄联邦国防工业“军转民”计划》，建议最大限度地保留国防企业员工和科技潜力，保证国家整体经济的发展。该计划包含了民用航空技术发展计划、俄罗斯舰队复兴计划等14个目标计划。这些法律及政府文件的制定意味着“军转民”管理实施制度初步建立起来。
(二)“军转民”的扩大和重心转移
从1995年开始，“军转民”的主要进程向联邦各地区转移，包括国防部、原子能部、俄罗斯航天局在内的联邦权力机关和转轨职能管理部门开始渐渐退出转轨进程，1997年还取消了国防工业部，将其职能转由经济部的国防司来承担。这一时期，联邦政府与部分联邦主体之间签署了关于“军转民”进程管理及国防企业管辖的分权协议，分别就国防工业的管辖权、运营权以及武器和装备的研制与生产、军品出售等问题与不同的主体签署了不同的分权协议，“军转民”开始向联邦主体深度渗透。1998年6月24日俄罗斯政府制定了《1998-2000年国防工业“军转民”和改组专项规划》。
(三)国防工业的整体崩溃
按照上述“军转民”计划设想，1995年的国防工业民品产值将达到1．9536万亿卢布，事实上，按1993年的可比价格，1994年国防企业的生产能力下降了40％，民品产值下降了近5个百分点，大大超过军品下降幅度。从1991-1995年国防企业的总产值缩减了60.8％，其中民品产值缩减了47.4％，军品产值缩减了80.1％。从1991年开始，国防工业总失业人数达到350万，其中直接从军事生产中减少的总人数约为210万”。
截至1997年10月，不具备支付能力的大型国防企业达到379家，与1995年相比，增加了1．4倍。
上述事实与联邦政府“军转民”指导计划中所设想的扩大民品产值目标大相径庭，而且显示出国防工业正在走向全局性生产崩溃。
(四)国防工业生产转折点和改革新趋势
1999—2000年成为“军转民”的转折点。2001年10月30日普京在国家安全委员会联席会议上强调，国家面临的两个刻不容缓的任务是建立国防企业现代化管理机制和对企业进行结构重组。这次会议成为国防工业改革由“军转民”向企业结构体制改革过渡的主要标志。
2001年11月10日，普京签署《俄联邦国防工业综合体至2010年及远景发展的基本政策》，它和两周前政府通过的《国防工业综合体2002—2006年改革及发展》联邦目标纲要一起成为新时期国防工业改革的两个纲领性文件。前者旨在对国防企业产权制度进行根本变革，实现国家控制混合所有制经济，打破垄断经济。后者的任务是改组国防工业陈旧的生产力结构，转换机制。
值得注意的是，在“军转民”改革时期，武器出口行业长期保持优势从侧面反映了十年“军转民”始终未能建立起强大的民用工业。2002年民品增长14％，在总产值中占42％，同期国防工业增长速度达到18.3％，其中航空工业达到43.5％，其次是武器工业为21.5％，这两个行业恰恰是出口导向型行业，航空制造业90％的产品用于出口，90％的产值和利润也来自出口。2002年和2003年的武器出口实际分别达到了45亿美元，武器平均出口额在国防工业总产值中占86％—88％的份额。因此，十年“军转民”并未形成民品生产优势，俄罗斯的民品不仅在国际市场上不具有竞争优势，而且也未形成占领国内市场的局面。
三、国防工业“军转民”失败的原因探析
“军转民”是国家政治、经济转型的重要组成部分，两者的失败是一个无法割裂来看的整体问题，它的经验与教训有六个方面。
(一)自上而下式的中央行政计划忽视了已经变化的市场条件，国防企业的封闭性加重了与市场对接的难度
国家在转型期行为的不确定状态以及长期的财政高赤字、国家支付危机、银行长期的高利息资金回笼政策等都加剧了“军转民”的困难，经济协作和中央集中分配生产资源体制的破坏成为国防工业“军转民”失败的重要外部原因。
国防生产专业性强，在向民品生产转换过程中受生产资料、价格机制、产品质量、市场供求等各个方面的影响，转轨产品适应市场需求并形成优良的生产与供给链也是一个长期的过程；缺乏对整体经济形势的分析和与市场相吻合的转轨生产计划使国防企业无轨可转。
在“军转民”计划的制定过程中，政府是远离市场的一个主体，它以企业生产能力和行业特性为项目实施依据，未充分考虑市场的实际需求和容量“。军转民”项目的实施缺乏周密论证，同一个行业不同的企业都在生产相同的产品，给企业之间造成了不必要的竞争，政府作为转轨计划的制定人未担当起宏观调控人的角色。另外，国防企业由于其封闭性和高度保密性，对变化了的市场条件无所适从。
(二)转轨计划缺乏实际政策支持，国防工业民品不具备市场竞争优势
国防企业在税收上没有实际优惠，不合理的税收制度束缚企业的发展。国家可以长年延付、欠付企业合同款，但企业却不能欠付国家税款，如果不及时支付，则会遭到加倍处罚。1997年斯维尔德罗夫斯克州当年欠交的国防企业税款是企业实际应付的2．2倍，许多企业在沉重的税收及各类欠款压力下走向破产。
(三)国家财力不足，在国防订货锐减的情况下转轨资金不足以维系庞大的国防工业改革
按照俄罗斯经济部的说法，“军转民”不成功的主要原因是国家财力不足，对“军转民”计划项目投资不足。国防订货严重不足，即使对已完成的国防订单也存在大量拖欠情况，截至2001年，欠款总数达到35亿卢布。2002年，当时的科技工业部声明，已全部还清国防企业欠款，但“50％用的是现钱”。
按照“军转民”计划国家以直接投资和转轨贷款的方式总共要为转轨企业提供4.12751万亿卢布的资金(按1993年价格)，事实上转轨企业在1993年只获得了上述贷款的67％，1994年只得到了13％。因此，国防企业的生产能力在1994年锐减到相当于原生产计划的38.7％。
1994、1995年国防企业获得了86.4％的基金预算投资和22．5％的转轨计划贷款以及77.8％的科研试验设计经费；1996年国防企业只获得了预算投资经费的52.8％和科研试验设计经费的47.7％，“军转民”项目贷款到1996年干脆停止了。
(四)工业生产与国家装备计划脱节
2000年以前，由于缺乏军事战略和武器装备中长期计划，导致武器和装备生产前景不确定，如1996年的国防订货在3月份才得以批准，下达至企业时已经是当年的第二季度，1997年国防订货在5月份得以确认，而直到当年8月份部分经费才到位，1998年的国防订货在6月份批准”。许多国防企业每年都不知道明年将要生产什么，无法合理安排生产。生产进度不明和延迟所带来的零配件和材料的积压、资金无法回笼严重影响企业的正常经营，企业投入的大量生产处于无法完工状态。
(五)国家机动计划不合理，国防企业机动生产力过剩
大多数企业的军民品生产并不能完全割裂，国家“军转民”计划为企业规定较高的机动生产力使民品生产的附加值加大、企业开支和生产成本增加、转轨难度相应增加。过剩的机动生产力导致主要工艺设备的老化和落后，加剧转轨企业的财政困难，使企业债务增加，支付能力下降，并导致企业在沉重的负担下破产。另外，国家在机动生产力政策规定上也不合理，如果企业在一年里使用国家规定的机动生产力只几天的时间，则此部分的税收优惠政策就被取消，而且企业无权出售任何机动生产力设备。
(六)国防工业管理体制变更频繁，管理混乱，效率低下，亟待改革国防工业管理体制在转型时期
的频繁变更，不仅造成社会资本的浪费，更关键的是它使以民品生产为导向的转轨变得低效，这恰好证实了斯蒂格利茨强调的政府干预经济过程中“组织资本不断受到破坏”导致生产总收入下降的观点“。军转民”期间俄罗斯国防管理体制每年都在发生变动，1999-2004年间基本形成了“副总理”加“一部五局”的结构，即主管国防工业的副总理管辖五个军工局和科技工业部。五局对属下的国防企业“军转民”执行统一的政策，进行职能管理，编制各自行业的“军转民”计划；科技工业部负责对五局的工作进行职能管理，在五局计划的基础上编制“军转民”联邦目标纲要。五局没有财政划拨权，科技工业部掌握国家转轨基金，国防部管辖国防订货和军队建设和技术装备问题，但国防订货的编制当时属于经济发展和贸易部权限范围，国防部只负责编制技术指标和科研预算，财政部负责根据预算对国防订货和“军转民”拨款。国有资产部、司法部作为国防工业资产和国防科研试验设计成果的国家所有人，但他们不对国防能力的建设、“军转民”进程和成果负责。另外，转型时期联邦中央权力的弱化导致地方政权对所在地的国防工业和“军转民”有着很大的影响力。
这种管理体制的主要弊端表现在产权不明、职责不清、管理权分散、管理效率低下、各职能部门之间互相指责推诿。五局由各自行业的专业人员组成，但是在国防工业的发展上没有财政决策权。年度国防订货计划由于非专业部门加入编制和管理流程，从而“习惯性”延迟近6个月左右，远远不能满足企业对生产计划的需求。
2004年3月，普京对国防工业管理体制进行了一系列改革，相继取消五局、科技工业部，加强国防部行政管理权，成立国防订货国家委员会，改组军技合作委员会，把国防工业改革主导权纳入总统权力核心体系之中，建立了垂直一体化的管理体系，为国防企业下一阶段的大规模结构体制改革创造了条件。
俄罗斯国防工业十年转轨经验是丰富的，代价和教训是巨大的，展望未来，以史为鉴，无疑能提供有益的启迪。
|
|
