建设单位安全生产责任分析与履责（一）

建设单位是建设工程安全生产第一责任者，无论从社会管理上角度、还是从法治方面分析或当前对建设单位法律责任追究的现实来看，建设单位必须担当建设工程安全生产第一责任，这应成为社会的共识，是一条公理，它表现出建设单位在从事建设工程经营活动中应具有的社会担当。所以笔者提出第一责任是公理这个概念。

建设单位必须依法履行安全生产法律赋予的各项职责，不履行法律职责理应被追究相应的主要责任，“主要责任”追究是法律规范的，“失职照单追责”原则适用于任何责任主体包括建设单位。如果说第一责任是公理的话，主要责任则是法理。建设单位避免追究主要法律责任，就必须学法、懂法和用法。

为了避免追究主要法律责任，建设单位学法、懂法和用法是必须的，有关责任人避免追究直接责任最为重要。根据责任的“做什么承担什么”双重性特征，即“失职照单追责”原则，直接责任即是指相关人员本职岗位职责或直接所从事的相应工作内容，又是指相关人员做不好本职工作或做不好直接从事的相应工作可能被追究法律责任，要想不承担直接责任的不利后果就必须履行好本职岗位职责和直接从事的相应工作。懂得直接责任重要性并掌握好相应的安全生产管理知识和技能，才有可能避免被追究直接责任，这才是真道理，所以用直接责任是真理这句话表达对建设单位相关人员认真履行好本职工作和做好直接从事的相应工作的关切和警示。

有人说建设单位相比施工单位安全生产责任比较简单，其实不然。目前大部分建设工程已不是简单的发包与承包那么简单的单一形式，建设工程总承包等多种建设工程管理形式的出现，建设单位已不是过去不参与建筑施工具体活动的那种简单那的建设单位了，而越来越多地介入建筑施工各项活动甚至直接指挥建筑施工活动，所以建设单位必须学法、懂法和用法，懂得相应的安全生产管理知识和技能，认真履行好自身的安全生产职责，规避安全生产法律责任的追究。

下面分别用“第一责任是公理”、“主要责任是法理”和“直接责任是真理”阐述和分析建设单位安全生产责任以及如何履行责任。

第一责任是公理

什么是第一责任？

通常来讲，第一责任是指社会各阶级行业、组织和个人，在道德、经济、法律及制度上对某些事务必须首先承受履行的义务和权力。建设工程项目一旦确立必然同时产生相应的义务和权力，建设单位理所当然地应当承担其首要义务和权力。安全生产管理是建设工程的一项重要管理内容，因此建设单位必须担当起建设工程安全生产管理的第一责任，这是责无旁贷的也是无可质疑的。

俗话说“冤有头,债有主”，说的就是出了事必须找主事的人，这是民间乃至整个社会所确认的“第一责任”的公理，社会各阶级行业、组织和个人只要是在法理上主事的都有其对某些主事的事务上首先承受履行的义务和权力。         

在建设工程中主事的就是建设单位，建设工程出了事，找主事的建设单位是理所当然的。虽然建设工程有大有小、投资方式与其投资主体性质也不尽相同，但总有主事的大大小小建设单位负责该项建设工程，国际上通常把这些大大小小的建设单位称之为雇主，小到具有独立投资主体的最小雇主可能是家庭装潢的业主，大到各种重点工程建设中主事的建设单位他们是最大雇主，其他都是雇员，其中也有更多的既是雇员又是雇主即为更大雇主的建设单位做事的建设单位。但无论何种建设工程的大小雇主只要是主事的，都应承担主事的责任，这就是第一责任。

第一责任不一定要承担法律责任，承担法律责任要根据主要责任和直接责任依法追究的，但不能排除社会责任和法律上所讲的连带责任。对于建设工程的雇主来说，由你而引起建设工程出现问题影响到周边、造成了不良的社会影响，作为建设工程的主事人出面向社会或公众道歉这是再简单不过的事了，这是社会责任的担当，理应成为常态。

建设单位担当第一责任是建设工程安全生产管理的幸事。

实践证明，凡是建设工程中建设单位能够担当建设工程安全生产管理第一责任的建设项目上各支建筑施工队伍对安全生产管理都是不敢马虎的，不少建设施工工地安全生产管理都是卓有成效的，当地安全生产监管部门对这样的建设项目安全管理是放心的。反之，那些脏乱差的施工工地，频繁发生事故的工地，必然是建设单位放任自流，未能履行好建设工程安全生产第一责任所致。建设单位要求施工单位抢工期、安全措施不到位，或是直接插手本不属于自己职责范围或建设工程施工合同范围的工程事项均是引发生产安全事故的原因之一，甚至是主要原因或直接原因。

所以，强调建设单位履行建设工程安全生产第一责任，应成为社会共识、监管的重点、建设单位履行社会责任的自觉地行动。

建设单位担当第一责任将是建设工程安全生产管理的幸事。

建设单位是建设工程第一责任者已在国际法中确认。

国际上称建设单位为雇主，建筑施工安全包括职业健康，统称职业健康安全或安全卫生。国际法《建筑业安全卫生公约》又称第167号确定了政府、雇主、雇员等相关建筑安全卫生的职责。该公约适用于一切建筑活动，即建造、土木工程、安装与拆卸工作，包括从工地准备工作直到项目完成的建筑工地上的一切工序、作业和运输；其“雇主”一词是指在建筑工地雇佣一名或数名工人的任何自然人或法人以及视具体情况而定的主承包商、承包商或转包商。第167号公约定凡两个或更多雇主同时在同一建筑工地从事活动时：

（1）主承包商或实际控制或主要负责建筑工地全部活动的其他人员或机构，应负责协调安全和卫生方面规定的措施，并在符合国家法律或条例的情况下确保这些措施得以实施；

（2）如主承包商或实际控制或主要负责建筑工地全部活动的其他人员或机构不在建筑工地，则他们应在符合国家法律或条例的情况下就地指定有必要权力和手段的主管人员或机构，以代表他们保证协调和遵守上述（1）项提及的措施；

（3）雇主应对其管辖下的工人执行规定措施负责。

2002年7月3日我国人大签署承认《建筑业安全卫生公约》（第167号公约）。按照我国法律，凡经我国政府签订、加入、承认后的国际条约对于我国国内的国家机关、公职人员和公民都有约束力的。

因此，这部以雇主为第一责任的国际法应当成为我国建设单位担当建设工程安全生产第一责任的法律依据。

建设单位安全生产第一责任相关职责在我国《安全生产法》里已有很明确规定。

我国《安全生产法》所确定的生产经营单位是指所有与生产活动有关的经营单位，开发商以及一些建设单位实际是以建设工程进行经营活动的生产单位，理应遵守《安全生产法》第二章有关生产经营单位的安全生产保障所规定的生产经营单位所有安全生产责任，如建设单位主要负责人应当承担《安全生产法》第十八条赋予的七项安全生产职责，还应当按照《安全生产法》第二十一条规定的从业人员超过一百人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员在一百人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员，也就是说建设单位也必须配备安全生产管理人员，按照《安全生产法》第二章有关生产经营单位的安全生产保障所规定的职责履行其职责。建议大家对照有关《安全生产法》第二章生产经营单位的安全生产保障中的建设单位职责仔细分析，将发现建设单位有这么多的安全生产职责需要去履行。

建设单位不履行安全生产职责被追究责任的案例已有多起，今后可能会越来越多。

近几年，建设单位因生产安全事故被追究责任的很多，但被追究刑事责任的不多。

2009年6月27日上海楼倒倒事件建设单位负责人2人因事故而被捕，最终以经济罪和重大责任事故等罪名被判刑。建设单位负责人因事故而被捕，又因此被判重大责任事故罪获刑，这是最早的案例。

2017年3月25日广州市第七资源热力电厂项目“3.25”较大坍塌事故，建设单位广州环投从化环保能源有限公司总经理孟广伦2017年5月12日被市检察院批准逮捕，这是近期的案例。

但随着建设工程管理形式的多样化，建设单位越来越多地参与到具体的建筑施工管理环节上来，以及安全生产法治化管理的要求，“尽职照单免责，失职照单问责”责任追究制度的不断完善，建设单位不履行安全生产职责被追究责任的案例将越来越多。

（待续）

 

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