节约集约用地制度的重构：江苏例证

　　江苏省地处我国东南沿海地区，人多地少，耕地资源稀缺，处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾日益凸出，决定了促进节约集约用地是实现建设占地少、利用效率高的土地利用新路子，也是全面贯彻落实科学发展观的具体要求。“十一五”期间土地资源供需矛盾已经成为江苏省经济社会发展迫切解决的难题，在土地供给受到国家政策严格约束的现实条件下，土地集约利用成为了江苏省“破难题，保发展”的必然性选择。从节约集约用地制度的内涵来看，主要体现在三个方面：节省用地、通过提高投入产出强度来实现土地利用效益的增加、通过整合和储备合理安排土地投放的数量和节奏来提高土地配置的效率，简而言之，就是强调“节省”、“效益”、“效率”。2012年国土资源部发布了《关于大力推进节约集约制度建设的意见》（国土资发【2012】47号），昭示着国家层面节约集约用地制度的正式启动，既规范了节约集约用地的内容，又引导了节约集约用地的方向；同时在当前国土资源管理新的形势之下，通过节约集约用地制度的重构，转变与创新土地利用方式，不断提高投入产出强度和挖掘现有建设用地潜力，以缓解当前土地资源突出的供需矛盾。

　　一、节约集约用地制度重构的目标导向

　　节约集约用地制度重构目标包括最终目标、中间目标和操作目标。节约集约用地制度重构的最终目标主要表现为：在国家强制性制度供给下，合理运用制度调控工具，稳步提高建设用地节约集约利用水平，实现土地资源可持续利用和社会、经济的和谐发展。

　　节约集约用地制度重构的中间目标主要是指具体操作目标执行过程中所实际达到的目标，通过中间目标的实现促进最终目标的完成，中间目标能够较早地反映出节约集约用地制度调控工具的运行效果。中间目标变量主要有：土地规划对建设用地规模的实际控制能力、土地市场对土地价格的实际作用机制、土地制度对社会经济发展协调发展水平、实际土地供应时序安排、实际土地闲置量等。

　　节约集约用地制度重构的操作目标是指在实施节约集约用地制度调控工具时直接确定的目标或指标，即制度调控工具执行的预期目标。操作目标把制度工具和中间目标联系在一起，主要变量有：所确定的土地供应量、建设占用耕地规模、土地投入产出控制标准、土地价格控制目标、闲置土地处置计划、建设用地总规模控制范围、土地税收指标等。

　　二、节约集约用地制度重构的总体框架

　　当前江苏省土地利用管理过程中存在着土地闲置现象严重、低效用地比重较大、土地征用范围扩大、规划控制能力不强、市场化程度较低等问题。根据江苏省节约集约用地制度重构的各目标函数，在注重路径依赖与锁定作用、效率原则和社会经济与资源环境协调发展原则指引下，构建出江苏省节约集约用地制度重构的总体思路框架。在该框架之中，主要通过土地规划、土地市场、土地税收、土地宏观调控政策、耕地和基本农田保护制度、土地出让制度、土地储备制度、闲置土地处置办法、土地金融政策等强制性(诱致性)制度工具作用下，强调预期的土地供应量、建设占用耕地规模、土地投入产出控制标准、土地价格控制目标、闲置土地处置计划、建设用地总规模控制范围、土地税收指标逐级传递实现节约集约用地制度重构的操作目标和中间目标，并最终实现土地资源可持续利用与社会、经济和谐发展。

　　三、节约集约用地制度重构的内容体系

　　综合分析“十一五”期间江苏省建设用地节约集约用地水平、特征以及存在的问题与矛盾，并从制度约束角度分析江苏省建设用地节约集约用地存在问题的原因。加强节约集约用地是一项极其复杂的系统工程，涉及到国家、地方及个人的方方面面。因此，对江苏省节约集约用地的制度重构研究不能单独从某一制度进行，而应该理清当前影响江苏省建设用地节约集约用地水平的制度障碍，在国家、省有关的基本法律、制度框架范围之内，从系统论的观点出发构建江苏省节约集约用地制度重构的内容体系（如图所示）。

　　

　　四、节约集约用地制度重构的保障措施

　　（一）强化供应调控机制

　　一是强化土地利用总体规划修编。按照严格保护耕地、节约集约用地，优化产业布局，推进转型升级的原则，进一步强化土地利用总体规划对全省经济社会发展及区域、产业、基础设施建设中的综合空间管制作用。实行土地利用总体规划动态管理，积极探索土地利用总体规划滚动修编的规划管理机制；二是改进土地利用计划管理。完善区域节约集约利用水平评价与年度计划分配相挂钩制度，努力探索更加科学合理的计划分配方案，对重点区域和产业转型升级项目试行土地利用计划差别化管理。加强对计划执行情况的监管，确保有限的计划指标发挥最佳效益；三是探索差别化的供地政策。在深入研究区域产业更替演变规律、综合土地节约集约利用目标的区域差异性和实现可行性等各方因素基础上，加强建设项目用地控制指标体系的动态更新，制定区域差别化的供地政策，按照优先发展产业优先供应土地的原则，主动引导产业项目用地投向民生工程、基础设施、生态环境建设、自主创新、产业结构调整等新增项目用地的供应，优先满足高产出、高效益项目建设，加快促进区域产业结构升级与梯度转移。

　　（二）创新经济调节机制

　　一是推行工业用地出让区别年期制。根据工业企业更替演变的周期规律，在工业用地出让年期方面进行进一步的改革，通过推行工业用地出让区别年期制，使产业用地的出让年限符合产业周期发展的内在需要，即可以允许部分用地出让不再按最高年限执行，而是根据产业及具体项目的需求确定出让年限；二是实施工业用地履约保证金制。加强工业用地出让合同履约管理，增设履约保证金约定条款，建立企业集约用地的奖励和惩罚机制，实现新增建设用地前置控制与事后监督的有效联动。对规划条件、建设进度达不到要求的，单位面积投入与产出强度考核不合格的，则采取没收或部分扣除履约保证金，直至依法回收用地；若符合出让合同约定或划拨决定书规定的，则全额退还履约保证金；三是探索建立产业用地退出机制。开展低效土地退出机制研究，对非法定闲置等低效利用的土地，允许以完整宗地为单位按原土地用途依法进行转让，对因各种原因造成部分土地低效利用且可重新开发建设的，可按照土地市场价格水平采取等价置换、收购储备，协商收回等多种途径由市、区（县）政府依法收回（购）后重新供应。

　　（三）健全市场配置机制

　　一是逐步完善土地价格形成机制。积极探索城市地下空间土地使用权的基准地价，加快建立划拨土地使用权权益基准价体系，加强农用地和集体建设用地价格形成机制研究，建立城市地价调查与监测网络体系；二是加强工业用地公开出让规范管理。科学编制工业用地招拍挂出让计划，根据当地产业发展情况和转型升级工业项目类型细化工业用地出让行业标准，进一步完善对工业用地招拍挂出让方案出让受让主体及出让客体的条件设置、公开方式选择；三是开展基础设施和社会事业用地有偿使用。稳妥推进基础设施和社会事业用地有偿使用工作，严格规范基础设施和社会事业用地有偿使用方式，进一步完善基础设施和社会事业用地基准地价体系，为执行基础设施和社会事业用地出让最低价标准提供地价参考，从而促进土地资源的节约集约利用。