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职业教育政策执行中的区域差异 黄彬云 随着改革开放政策的推行，我国职业教育重获发展的活力。1985至1996年期间是我国职业教育尤其是中等职业教育的黄金时期。然而，20世纪90年代末开始，职业教育虽然保持着增长的趋势，却随着经济发展的变化经历了更加复杂的发展过程。在这个过程中，国家职业教育政策及时调整，对于职业教育的发展起着不容忽视的关键作用。 近年来有关职业教育政策研究的文献逐步增多，主要围绕着以下主题：职业教育政策的价值取向和发展方向；职业教育政策的发展和主要内容；职业教育政策模式、职业教育政策评估的指标体系；区域职业教育政策的推行、职业教育政策的执行，以及职业教育政策的文本、职业教育经费政策、职业资格认证制度的政策、民办职业教育政策、职业教育校企合作政策和职业教育师资队伍政策，等等。 这些研究较多围绕职业教育政策本身，取得了丰硕的成果，但很少论及职业教育政策与经济增长之间的关联，关于职业教育政策执行的研究尚处初探阶段，尚未关注经济发展水平不同的地区在执行上的差异。据此，本文旨在探索我国职业教育政策与经济增长之间的联系，以及经济增长水平不同的三大经济带在政策执行中的差异。本文第二部分回顾我国职业教育发展趋势和地区特点，第三部分按照我国经济增长脉络描述我国职业教育政策在动因、目的和范围上的发展变化，第四部分厘清东部、中部和西部三大地区在政策执行中的差异，第五部分得出结论。 二、我国职业教育的发展趋势和地区特点 1996至2016年期间，我国职业教育的发展表现出三个趋势：其一，高等职业教育发展迅速。例如，职业技术学院在2005-2016年的10年间增加了438所，专任教师增加了近25万人。其二，中等职业教育学生规模扩大，但教师规模却几乎不变。在中职学校数量大幅减少的情况下，在校生数量以年均3.2%的速度保持增长，尤其是普通中专的在校生人数增加了408万，年均增长约9%。技工学校虽然自2009年以来规模在缩小，但与1996年相比的在校生规模仍明显扩大，总共增加了131万人，年均增长约9%。然而，专任教师的数量却没有跟上中等职业教育的发展步伐，总量在1996-2016年期间实际减少了12.3万人。其三，职业初中的规模急剧缩减，几近消失。职业初中的学校数量和在校生数量呈几何级数下降，到2016年仅存16所学校，在校生人数只有4000人，专任教师500人。 从三大经济带来看，东部、中部和西部地区的职业教育均有不同程度的发展，尤其是中等职业教育。以招生人数为例，中等职业教育的发展趋于收敛，这种趋势始于2000年。中等职业教育由东部地区占主导地位逐步发展到东部和中部平分秋色，甚至2013年以来中部占比开始超过东部。西部地区也有较大进步，占比虽有起伏，但总体由期初的19%提高到期末的25.6%，也是绝对招生数量惟一增加的地区。 从三大经济带的招生人数增长率来看，中等职业教育招生人数经历了多次起伏。1996年开始，3个地区的中职招生人数均下降，中部和西部地区甚至出现了10%左右的负增长。这种趋势到2000年时达到一个高峰，3个地区均为负增长。2000年后这个趋势得到了逆转，中职招生规模不断扩大，到2005年达到了快速增长的高峰，尤其是中部和西部同比增长达到大约30%。2005年后招生规模又转为下降，至2008年到达这个时期的谷底。2009年再次转为回升，但2010年开始几乎持续出现负增长，到2013年东部和西部地区负增长比率约为30%，2014年之后逐步回升。 由上可知，我国职业教育的发展总体上各地区呈收敛趋势，但过程较复杂，经历了多次起伏。 三、 我国职业教育政策的演变 （一）我国职业教育发展的转折点 结合上文的分析，我们发现20世纪末以来，我国职业教育的发展跌宕起伏，先后出现了5个转折点。这些转折点与我国经济改革和经济增长密不可分。
（1）第一个转折点是1996年。1996年是国有企业深化改革的开端，原先由国有企业开办的学校包括职业学校转交给地方教育部门管理，标志着旧的职业教育体系的结束。在这个过程中，职业学校的数量和学生人数不断减少。例如，1997至1999年间就有超过600所中等职业学校关闭，职业学校的招生数减少了75万人。 改革前，进入国有企业尤其是大型国有企业开办的职业学校意味着毕业后有一个稳定的好工作，许多初中高中的优秀学生甚至放弃了将来上大学的机会，情愿选择这样的职业学校。改革后职业学校不再是中学毕业生的好出路了。 （2）第二个转折点是2000年。2000年是改革开放后职业教育发展史上最糟糕的一年。1999年秋季学期开始的普通本科教育扩招本意是为了缓解经济中的就业压力，但是扩招速度相当快，大学招生人数从1998年的1.1亿迅速增加到2001年的2.75亿。这对职业教育形成了巨大的冲击，原本可能就读职业院校的学生纷纷选择考大学。2001年职业院校的在校生人数降到最低点。与此同时，高等职业教育从1998年开始发展。但是毕竟是初期，大学尚不清楚怎样办好高等职业教育，原来的高等职业学校也面临着重组。因此，可以说在计划经济体制下占有优势地位的职业教育面临着最艰难的时刻。 （3）第三个转折点是2005年。2004年珠江三角洲地区第一次出现了民工荒。这种民工荒实际主要是技工荒，2005年开始蔓延到整个东部沿海地区。其中一部分原因是农民工的工资低、工作条件和生活条件都较差。还有一个重要的原因是长江三角洲的工业迅速发展，对技术工人的需求大幅提升。但是技术工人的供给不能满足这些需求，导致劳动力市场上技术工人的求人倍率大于1，极大加剧了技术工人的劳动力市场紧张程度。职业教育开始迎来发展的春天。 （4）第四个转折点是2009年。2008年末2009年初，受全球金融危机的冲击，东部发达地区尤其是珠江三角洲一带，许多企业减产甚至破产，大量农民工返乡。根据人力资源和社会保障部的一项调查，到2008年11月底返回中西部家乡的农民工达到780万，占农民工总数的6.6%。2008年还颁布了《新劳动合同法》，促使劳动工资率上涨。过去依赖微薄利润生存的民营、台资和外资劳动密集型出口加工企业无力提高工资，于是越来越多转入中西部地区，为返乡农民工创造了新的就业机会。同时，第二代农民工不满意中西部地区的生活条件，他们纷纷选择留在家乡或者到中西部地区的大城市中谋生。大部分返乡农民工并无一技之长或者只掌握较低的技术技能，于是中西部地区的职业教育发展迫在眉睫。 （5）第五个转折点是2014年。2014年中国提出了“经济新常态”的概念，经济进入与过去30多年高速增长期不同的新阶段，年均经济增长速度放缓，经济结构不断优化升级，从要素和投资驱动的增长转向服务业发展及创新驱动的增长。经济新常态对职业教育提出了新的要求，需要积极适应经济增长方式的转变，加快构建现代职业教育体系，促进产业结构优化升级，培养更多技术技能人才，提升人力资源素质。 （二）我国职业教育政策的演变 研读1996年以来我国颁布的各项职业教育政策，我们发现在上述每个转折点，职业教育的管理机构即国务院、教育部、人力资源和社会保障部、国家发展改革委员会、财务部联合或单独颁布出于不同目的的职业教育政策，应对职业教育发展过程中的新问题，缓解新的矛盾，有力地推动了我国职业教育的蓬勃发展。由于每个转折点的政策动因不同，所颁布职业教育政策的目标和范围也各有侧重。 我国职业教育政策的目标由被动承接经济体制改革和教育改革的需要，推进职业教育体系改革，逐步发展到主动适应经济增长方式的转变，构建现代职业教育体系，提升技术技能人才的就业能力。我国政府对职业教育的支持力度不断加大，学费减免等政策的受益对象由农村家庭学子扩大到城市学子，由公办中等职业学校扩大到民办中等职业学校，政策范围逐步扩大。特别要指出的是，中央政府在资金支持上向中西部地区，积极推进东部职业院校对中西部职业院校的帮助，既提升职业教育的总体水平，又促进了区域职业教育的平衡发展。 四、我国职业教育的政策执行中地区差异 在国家颁布职业教育政策后，所有省市自治区都应当在国家政策的指导下制定具体的政策措施。东部、中部和西部地区的政策措施没有本质上的差别，但由于经济发展不平衡，在政策执行过程中还是存在不同之处，具体体现在下列6个职业教育政策领域。 （一）职业教育资助体系的差异 政府倡导建立多渠道的职业教育融资机制，以中央政府和地方政府的资金为主，政府税收收入、企业经营收入、企业投资、校办企业和学校社会服务的收入、社会捐款等为辅。关于职业教育资助体系政策措施的地区差异主要在于地方政府投资力度和融资机制。 （1）东部地区地方政府对职业教育的投资力度更大。东部地区比中西部地区更加发达，东部省份的地方政府得以筹集更多的资金用于职业教育。例如，广东省仅2006至2010年期间的职业教育总投资额就超过了550亿元，安排了100万专项基金用于高职院校建设和中等职业学校培训基地。广东省政府还鼓励职业院校用土地置换的方式换取发展资金；浙江省2001年以来，年年提高中等职业教育专项基金，用于建设培训基地，财政补贴用于提高职业学校教师的素质，在中等职业学校建立70个培训基地；上海在2004年开设了职业教育财政补贴账户，2006年设立专项基金支持全日制高职院校和中等职业学校，并于2009年将资助对象扩大到中等职业学校的兼职教师；江苏省是第一个设立职业教育专款的省份；天津市从2007年以来先后投资15.6亿元用于促进中等职业教育发展，设立了16亿元的职业教育专项基金。 中西部地区多数是欠发达或不发达省份，地方政府难以筹措大量资金支持职业教育发展，大多数省份只是完成中央政策中规定的地方政府学费补助的部分。 （2）东部和中部地区的融资机制更加灵活。东部和中部地区更加发达，在融资机制上更加灵活，也更容易吸引到私人投资。例如，广东省从2006年开始鼓励职业学校用土地置换的方式融资。这样筹集到的大多数资金用于建设学校设施。此外，还给予私立职业教育培训机构优惠政策；浙江省从2001年开始要求所有城市通过多种途径如土地开发等筹集建设资金；福建省和河北省的地方政府出租闲置的国有资产来筹集职业教育资金；吉林省鼓励职业院校用股权融资的方式筹资。 在东部和中部地区尤其是东部的江苏、浙江、山东和福建省，民营经济相当活跃。这些省份早在2001年就鼓励私人资本投资职业教育并给予各种优惠。例如，鼓励用多种方式开办中等职业学校，通过灵活的运营机制如“民办+公共财政支持”、“公办+民间资本支持”或“所有权共有”将民间资本引入职业院校。在这些灵活机制指导下，公办职业学校只要财产所有权没有转让，都可以由民间资本经营。 西部地区的大部分省份没有那么活跃的民营经济，尽管职业教育尽力吸引民间投资，却主要还是依赖公共投资。因此，西部地区虽然也鼓励上述做法，但主要使用政府贴息贷款和税费减免两种办法。 （二）职业院校改革的差异 职业院校的改革涉及招生、专业设置、师资培训、学制、教学组织、毕业生就业等多个方面。三大地区的差异突出体现在招生工作上。 （1）东部地区的职业院校在招生上有更大自主权。从2004年开始，国家职业教育政策给予职业院校尤其是中等职业学校更大的招生自主权，包括招收高中应届毕业生和往届毕业生或同等学力人员、可以根据市场需求和学校条件决定招生专业和招生人数、可以根据用人单位的情况制定学习模式和学习时间。 东部各省区的职业院校在招生上拥有更大的自主权。这些学校可以自主决定招生时间、招生对象和招生方式，而以前这些权力全部掌握在地方教育部门手中。现在职业院校能根据自身规模和地方经济发展需求独立制定招生计划，只需要向当地教育部门报备。职业院校在必要时也可以自行调整招生计划。地方教育部门不再干涉。例如，河北省的中等职业学校从2005年开始实施自主招生，即学校自行组织考试来招生。浙江省从2001年就开始允许职业学校自主调整招生计划包括招生专业和招生人数。福建省的职业学校则从2002年开始可以免试招收中学毕业生，一年可以招生两次或两次以上。 （2）东部地区职业院校推行面向欠发达地区招生的举措。长期以来，职业院校的生源与学校所在地同步。近年来国家政策鼓励职业院校扩大招生基础，以推动欠发达地区的技能积累，促进学生在城市和省际之间流动。具体而言，国家政策鼓励东部地区职业院校尤其是中等职业学校从省内其他城市甚至其他省份招生。中部地区职业院校的招生扩展到省内其他城市。在这种情况下，东部职业学校实行的招生政策就面向省内和省外的欠发达地区。例如，广东省在这方面做得很出色。2006年，广东省推行了“招生转移”政策。粤南比广东其他地区更发达，粤南城市的职业学校把30%的招生任务转移到广东省的其他地区。每年用这种方式招收5万名学生，毕业后推荐到粤南地区就业。广东的东部、西部和北部城市在必要的情况下合办职业学校或开办分校。浙江省早在2001年就鼓励重点职业学校从浙东和浙西招生。福建省从2002年开始就鼓励重点中等职业学校从外省招生。 西部地区由于经济不发达，职业院校规模不足，没有出台这样的政策措施。 （三）校企合作的差异 国家长期以来提倡并鼓励校企合作，以促进职业教育更好地满足社会需求。相关政策的目的是促进实践基地的建设、订单式培养、工作-学习轮换等学习模式的推行，建立职业教育集团，等等。这方面的地区差异主要体现在政府的支持模式上。 （1）东部地区设立校企合作专项基金。东部地区一些省份如浙江省的地方政府从2006年开始设立校企合作专项基金，主要目的是为合作项目和学生实习、职业院校参与企业技术改造、产品开发和科技成果转化等提供资金支持。同时设计了一个绩效考核体系，与校企合作专项基金挂钩，确保专项基金的使用得当。 （2）西部地区给予参与校企合作的企业税收优惠。西部地区一些省区如贵州省从2006年开始推行面向参与校企合作企业的税收优惠政策。工作-学习轮换和订单式培养等学习模式与企业实习密不可分，可是西部企业不愿意提供实习机会，因为实习的学生往往最后到中部或东部去工作，企业根本留不住。为此，政府推出了这项政策，凡是接收职业院校学生学习并发放报酬的企业，都可享受税收优惠。这项政策吸引了许多企业，提高了西部职业教育的质量。 （四）学费减免或学费补助的差异 自从2004年首次推行专项基金、奖学金、教育券和学费减免等职业教育学费支持政策以来，中国已经建立一个多源的资金支持体系，吸引着农村地区和中西部地区贫困家庭的学生就读中等职业学校。2004年之后，在2007年、2009年、2010年、2012年、2014年分别加推了四项这方面的政策。具体来看，2007年推出的是帮助贫困家庭学生的财政支持政策体系，包括国家奖学金、国家助学金、国家学生贷款；2009年秋季学期推出的是面向公办中等职业学校来自农村贫困家庭和涉农专业的全日制学生的免学费政策；2010年秋季学期在此基础上把政策受益面扩大到城市贫困家庭学生；2012年秋季学期又在此基础上把政策受益面扩大到所有农村家庭学生和城市涉农专业学生；2014年进一步提出逐步实行中等职业教育学校学生免学费制度。 这方面的地区差异主要在于财政补助的数额和政府支持的力度。 （1）东部地区地方政府在减免学费上的支持份额更大。国家面向中等职业学校的财政支持由中央政府和地方政府分担，分担的比例依据地方经济的发达程度而定。地方政府的承担比例在西部地区是20%，在中部地区对来自西部的学生是20%，其他来源学生是40%，在东部地区对来自西部的学生是20%，对来自中部的学生是40%。另外，东部地区省级财政还安排资金支持欠发达县市和资金不足的职业学校减免学费或发放补助。 （2）东部地区学费减免或补助的额度更大。国家政策规定中等职业学校平均学费补助额应当是每人每年2000元。东部一些省区的学费补助额一般不止2000元。例如，广东省2006年的规定是中等职业学校的学生没人可以拿到2500元，来自贫困或农村家庭的学生最高可领取9800元。浙江省从2006年开始实行低收入家庭学生免学费的政策，比国家推行的免学费政策早了四年。天津市除了实施国家政策，还在2007年制定了包括奖学金、奖励、助学金和学生贷款的财政支持政策。 （3）西部地区享受学费减免或补助的学生比例更高。中西部地区的学费补助额或减免额一般没有超过国家规定的额度。根据国家政策，西部、中部和东部地区农村贫困家庭学生能享受免学费政策的比例分别为25%、15%和5%。国家这样做是为了促进职业教育公平，让欠发达地区的学生同样有机会接受职业教育。 （五）返乡农民工职业教育的差异 几乎每个省区都提倡吸纳农民工接受职业教育，甚至允许中等职业学校安排免试入学。返乡农民工比较集中的中西部地区更加重视实施与他们相关的职业教育政策，东部地区也有几个省份推行了这样的政策。返乡农民工如果就读中等职业学校，还可以得到补贴。例如，河南省、云南省给予每人每年1500元补贴，重庆市给予2000元补贴。 （六）城乡合作和东西部合作的差异 早在1998年，国家鼓励东部和中西部地区之间、城乡之间进行交流与合作，促进中西部地区和农村地区职业教育的发展。 （1）东部地区在帮助中西部地区和农村地区上发挥更加积极的作用。东部地区在援助农村地区和中西部地区的过程中占据更加主动积极的地位，鼓励东部职业学校为中西部职业教育培训师资，和中西部职业学校联合成立分校，招收中西部学生。例如，江苏省为鼓励中等职业学校与西部职业学校合作，减免来自西部学生的学费，帮助西部职业学校培训师资，并推荐毕业生在江苏就业。天津市也鼓励当地职业学校帮助西部职业学校培训师资，增加西部生源，并减免西部贫困家庭学生的学费。在这个过程中，中西部各省区强调与东部地区合作的重要性和找到合作职业学校的途径。 （2）中西部地区通过灵活学习机制开展城乡合作。中西部大中型城市积极寻求与农村地区在职业教育方面的合作。为了降低农村学生的学习成本，主要采取灵活学习机制，由城市和农村的职业学校联合招生、联合培养。农村的学生第一年和第二年在农村职业学校学习，第三年有必要时再到城里的职业学校学习。广西、吉林和江西3个省区从2006年开始实施这种灵活学习机制。河北省政府在2005年还曾经推行一项政策鼓励职业学校和乡镇成人学校联合招生联合培养。 五、结论 自1996年确立职业教育在我国的法律地位以来，总体上各地区职业教育发展呈收敛趋势，但过程较复杂，先后经历了1996、2000、2004、2008和2014年5个转折点，各个转折点的政策动因分别是： （1）顺应国有企业深化改革开展职业教育体系改革； （2）应对大学扩招的挤出效应； （3）适应技术技能人才短缺； （4）帮助返乡农民工再就业； （5）推进我国经济增长方式转变。 相应地，各个转折点的职业教育政策目标分别是：确立职业教育的法律地位；推进职业教育改革，发挥地方政府在职业教育发展中的作用；加速职业教育的发展尤其是对高技能人才的培养；提升返乡农民工的就业能力；构建现代职业教育体系，提升技术技能人才就业能力。 由于经济发展水平各异，东部、中部和西部三大经济带在执行职业教育过程中存在不同之处，主要体现在6个政策领域即职业教育资助体系、职业院校改革、职业院校和企业的合作、学费减免或学费补助、针对返乡农民工的职业教育，以及城乡合作与东西部合作。政策执行的地区差异主要表现为： （1）东部地区对职业教育的支持力度更大，学费减免和学费补助的额度最高，还专门设立校企合作基金； （2）东部和中部地区建立了更加灵活的职业教育融资机制； （3）东部地区职业院校管理机制更加灵活，赋予职业院校更大招生自主权； （4）中西部地区职业教育的城乡合作机制更加灵活； （5）西部地区职业院校学生享受学费减免或学费补助的比例更高； （6）西部地区对校企合作的参与企业实行税收优惠。 文章来源 本文摘编于《中国职业技术教育》杂志2018年第27期，转载请注明出处。 |
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