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一、问题的提出 我国《村民委员会组织法》第十九条规定对涉及村民利益的八类事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。随着社会主义市场经济的不断发展，村集体组织参与市场经济活动的身影越来越频繁，所产生的纠纷也不断诉诸法院。然而，在审判实践中，对于村民委员会在未经村民会议讨论决定，而对外订立涉及村民重大利益的经济合同，其法律效力却存在较大的争议。 我国《合同法》第五十二条规定了合同无效的五种情形：一、一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；二、恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；三、以合法形式掩盖非法目的；四、损害社会公共利益；五、违反法律、行政法规的强制性规定。对于合同中存在前四种情形的，毋庸置疑，该合同无效。而在审判实践当中，争议最大的则是村民委员会在订立合同时，未经村民会议讨论决定，是否属于违反法律、行政法规的强制性规定而无效的情形，本文试对此分析之。 二、对此类合同效力的几种不同观点 总的来说，在审判实践中，对于此类合同存在以下几种不同的观点： 1、无效说。该观点认为，《村民委员会组织法》第十九条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理……”该条文中使用了“必须”，因此属于强制性规定。而《村民委员会组织法》是全国人大常委会制定的法律，因此该法第十九条规定属于《合同法》第五十二条规定的“法律、行政法规的强制性规定”范畴。因此村民委员会在未经村民会议讨论决定的情况下，对外订立的合同违反了法律的强制性规定，应当为无效合同。 2、效力待定说。该观点认为，村民委员会的性质是村民自治组织，村集体组织的权力来自于全体村民的让渡。而《村民委员会组织法》第十九条的规定则是对村民委员会行使职权的限制，也就是说村民委员会在处理涉及村集体重大利益的事务时，必须得到全体村民的授权方可办理。因此村民委员会在未经村民会议讨论决定时，实际上处于无权处分状态。根据我国《合同法》的规定，无权处分人订立的合同效力待定，因此该合同需得到村民会议讨论通过方可生效，反之则为无效合同。 3、有效说。该观点认为，违反《合同法》第五十二条规定的“法律、行政法规的强制性规定”，是指违反民法中的强制性规范及违反其他部门法律的禁止性规范。而《村民委员会组织法》作为其他部门法律，第十九条的规定不属于法律的强制性规范，不应当纳入违反“法律、行政法规的强制性规定”的范畴，因此该合同为有效合同。 三、对上述几种观点的分析认定 导致存在上述几种观点分歧的主要原因在于对《村民委员会组织法》第十九条的认定。笔者认为，虽然《村民委员会组织法》第十九条中使用了“必须”字样，但并不属于《合同法》第五十二条“违反法律、行政法规的强制性规定”范畴，亦不可能产生合同效力待定的效力。 按照多数学者的理论观点，强制性规范与禁止性规范统称强行性规范。强制性规范是指命令当事人应为一定行为的法律规定，通常以“什么应当怎么样”，或者“什么必须怎么样”的形式来表达。而禁止性规范则是指命令当事人不得为一定行为的法律规定，通常以“什么不得怎么样”的方式来表达。强制性规范与禁止性规范二者背后的实质区别则是当事人利益同国家利益、社会公共利益之间冲突的不同程度。[①]我国民事立法虽然没有严格区分强制性规范与禁止性规范的区别，但是原最高人民法院经济审判庭编著的《合同法释解与适用》（李国光主编）一书采纳了学界的观点，该书指出，《合同法》第五十二条中的“违反法律、行政法规的强制性规定”，是“指当事人的订约目的、合同内容和形式不能违反民法中的强行性规范，并且不能违反其他部门法中的禁止性规范。”[②]因此，判定合同效力的法律、行政法规中的强制性规定（严格来说应当称之为强行性规范）只限于民法部门的强制性规范和其他部门法中的禁止性规范。而《村民委员会组织法》第十九条的规定，显然属于强行性规范中的强制性规范，虽然它规定主体必须依法为一定行为，不具有可选择性，主体对此义务只能履行而不能拒绝，但是《村民委员会组织法》属于其他部门法，因此该法中的强制性规范不属于《合同法》第五十二条规定的“违反法律、行政法规的强制性规定”范畴，不能用作认定合同效力的依据。无效说在此问题上，并没有区分强制性规范和禁止性规范的区别，而是笼统的将所有法律、行政法规中的强制性规定均作为评判合同效力的依据，显然不妥。 关于效力待定说所认为的村民委员会在未经村民会议讨论决定时，处于无权处分状态的观点，笔者亦不赞同。根据我国《合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”因此无处分权人所订立的合同生效的途径包括权利人追认和无处分权人取得处分权两种。权利人的追认在权利人和处分人之间所产生的法律效果，是形成一种事实上的委托代理关系。处分人取得处分权，一般是通过取得财产的所有权方式实现。虽然村集体组织的财产属于村集体所有，但是，村集体行组织在法律上的表现形式就是村民委员会。村民委员会作为具有完全民事主体资格的法人组织，对村集体财产享有完全的支配权。而村民会议并非村集体的最高权力机关，也不具有民事权利能力和行为能力，它仅仅是村集体组织的一种内部决策方式，对外并不具有法律效力。因此村民会议并非村集体财产的权利人，村民会议的决议也不可能产生“赋权”的法律效果——村民会议与村民委员会之间既不可能形成委托关系也不可能将财产转让与村民委员会享有。村民委员会在处理村集体事务时，不论是否通过村民会议讨论决定，对外它都具有完整的行为能力。故效力待定说所持观点并不能成立。 因此，笔者认为，村民委员会在未经村民会议讨论决定的情况下，所订立的涉及村集体重大利益的合同仍应认定为有效合同。 第一，认定合同无效不具有法律依据。《村民委员会组织法》第十九条的规定不属于《合同法》第五十二条所规定的“法律、行政法规的强制性规定”范畴，不能作为评判合同效力的法律依据。村民委员会作为拟制法人，它的职权必须通过村民委员会组成人员的行为方可得到实施。村民委员会违反《村民委员会组织法》第十九条的规定，所带来的法律后果，应当是对决策者进行问责，而不是导致合同无效的结果。 第二，认定合同无效不符合正义原则。村民会议作为村民委员会的内部决策程序，对于合同相对人并不具有约束力。并且召集全体村民召开村民会议讨论决定是村民委员会的义务，合同相对人对此并不负有责任。不论村民委员会是否召开村民会议讨论决定，它在订立合同时的外部形式都是完整、合法的，而此时将村民委员会违反法律规定的责任让合同相对人来承担，显不公平。况且在订立合同时，合同相对人并无义务，也无权利审查村民委员会是否召开村民会议讨论决定。基于信赖原则，合同相对人有理由相信村民委员会与之订立的合同程序完善。而此时认定合同无效，将会使合同相对人蒙受不应当的利益损失，同时也会给与之订立合同的村民委员会带来沉重的赔偿负担，同样不利于村民委员会的健康发展。 第三，认定合同无效不符合鼓励交易原则。我国合同法以鼓励交易作为其重要目标，是因为只有通过交易才能实现资源的优化配置，保障资源的最有效利用，不断增加社会财富。合同一旦被宣告无效或解除，则意味着消灭了一项交易，即使当事人希望使其再继续有效也不可能。尽管在某些情况下这些做法能起到保护交易当事人利益、维护交易秩序的作用，但从总体上说，因其没有体现鼓励交易的原则，因此是不符合市场经济需要的。[③]同时也会使合同当事人为订立合同所付出的种种努力付之东流，给当事人造成不必要的损失。 第四，认定合同无效不利于保护善意第三人的利益。在市场经济条件下，合同关系常常形成交易锁链。“合同几乎从来不是单独出现的，某一合同之所以有成立的可能是由于其过去曾有上百个合同，即所谓上游合同。任何两个人都可以成立买卖铅笔的合同，但两个人单靠他们自己是不能生产一支铅笔的。”[④]不适当的宣告合同无效不仅会导致许多交易锁链的中断，给当事人、社会造成不必要的经济损失，同时也会降低整个社会的交易效率，增加交易成本，造成社会财富的极大浪费。 第五，村民委员会未经村民会议讨论决定而订立的合同，并非都是对村集体不利的合同。村民委员会积极参与市场经济，其目的与其他商主体一样，是想获得经济利益。实践中，大多数时候村民委员会都会通过市场经济活动获得经济利益，只是所需要付出的对价多与少的区别。而此时仅仅因为村民委员会没有经过村民会议讨论的程序而认定合同无效，同样会使村集体蒙受损失，也不利于它的发展。因此，笔者认为，不论从法律规定，还是从公平、正义的角度，此时都应当认定合同有效。 四、审判实践中的价值取向 已如前述，对于村民委员会未经村民会议讨论决定而订立的合同应当认定为有效合同。然而，村民委员会订立的合同是否应当受到合理的司法干预，是一个值得探讨的问题。 合同法作为私法，合同自由原则固然是其最为重要的立法宗旨之一，。但是，法的价值不仅仅体现为自由，还包括秩序、正义、效率、利益等等，我们不能片面的追求某一价值而贬抑其他价值。在追求合同自由的同时，同样要遵守合同正义。契约的出现意味着当事人要基于其合意转移财产，它是对暴力掠夺、武力侵占等各种野蛮行径的否定。因此，许多学者将契约视为正义的体现。绝对的合同自由并不一定体现合同的正义，因此二十世纪以来各国为维护社会秩序、协调社会矛盾和冲突，各国的法律开始加强对合同的干预。我国《合同法》第五十四条也规定，因重大误解和订立时显失公平的合同，当事人有权请求法院或者仲裁机构变更或者撤销。 村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其主要目的是保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设。其组织形式和功能决定了它不是以营利性为根本目的的经济实体，村民委员会更多的是承担促进农村集体健康发展的社会责任，因此我们应当将其与普通商主体区别对待。目前我国大多数村民委员会并不具备丰富的商业经验，在参与商事活动过程中，容易受到合同相对人的利用，在合同中约定一些不利于村民委员会的条款，将合同风险转嫁给村民委员会承受。同时村民委员会普遍经济实力较弱，一个金额不大的合同履行失误都有可能给村集体带来毁灭性的打击，严重阻碍村集体的健康发展。因此，严格遵守当事人意思自治原则，适用市场经济的一般规则来对待村民委员会，将会对社会公平正义造成严重危害，法院有必要依法对此加予适当的干预。 同时应当指出的是，并不能因为村民委员会的特殊地位而完全无视市场经济的运行规则。对村民委员会采取过度的保护措施，将村民委员会完全置于市场规律之外，不让其承受任何经济损失，实际上是将村民委员会的过错完全交由其他商事主体承受，这样的做法同样违背合同正义原则，也不利于引导村民委员会正确参与市场经济活动，促进村集体组织健康发展。因此，笔者认为对于村民委员会订立的合同，只有当合同的履行会对村民委员会造成严重的经济损失，影响村集体的健康发展的时候，法院方可实施司法干预，依法对合同进行适当变更，以实现双方当事人的利益平衡，达到法律效果和社会效果的有机统一。而对于村民委员会能够获益，只是获益较少或者需要支付较高对价，以及村民委员会损失不大，不足以影响村民委员会的健康发展的合同，法院则不宜干预。 ________________________________________ [①] 吴广华：《违反强制性规范的民事行为效力问题探析》，人民法院报网站，2008年7月22日。 [②] 李国光主编：《合同法释解与适用（上册）》，224页，新华出版社1999年4月第1版。 [③] 王利明：《合同法研究（第一卷）》，189页，中国人民大学出版社，2002年11月第1版。 [④] 沈达明：《英美合同法引论》，87页，转引自王利明：《合同法研究（第一卷）》，190页，中国人民大学出版社，2002年11月第1版。 |
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