论社区矫正地方立法的权限范围

杨柳 

社区矫正宣传网

内容提要：确定社区矫正中央立法与地方立法的权限范围，必须深入社区矫正制度内部，解析构成这一制度的相关要素和具体事项。从法制、国家治理体系现代化、公私权划分三个维度进行央地分属识别，社区矫正的立法权限，既有适用法律保留原则而专属中央的立法权，也有中央立法为地方立法预留足够空间的央地立法分工与协作，更有根据地方具体情况和实际需要而专属地方的立法权。立法机关应当循着这三个维度，在不与上位法相抵触的前提下，具体确定社区矫正地方立法的执行性事项、地方性事项和先行性事项。

关键词:社区矫正、地方立法、权限范围

作者简介：杨柳，(1967一)，女，汉族，安徽蒙城人，安徽警官职业学院副教授。本文为2017年度安徽省高等学校人文社会科学研究重点课题项目“社区矫正地方立法的权限范围与制度框架”(项目编号：SK2017A0702)的阶段性成果。

一、问题的提出

2011年《刑法修正案(八)》的出台和2012年修改后的新《刑事诉讼法》的施行，为社区矫正制度的顺利实施提供了基本的法律依据，使得2003年试点、2009年全面试行的这一制度“师出有名”。

2013年党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《深改决定》)提出“完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度”，2014年党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“制定社区矫正法”。

2016年l2月，国务院法制办公布了《社区矫正法(征求意见稿)》，面向社会征集意见。2017年，全国人大常委会将社区矫正法列入本年度审议类项目。

当前及今后一个时期面临的立法形势是：

一方面，社区矫正国家立法中相关顶层设计的具体制度还在讨论和争论中，其调整范围的大小、规制层次的深浅尚未明确；

另一方面，根据“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的宪法原则，以及地方社区矫正工作的实际需求，各省级地方有关社区矫正立法问题(实施办法)随着国家立法的出台将会提上议事日程。

由于按照《立法法》所确立的法律保留原则，犯罪和刑罚事项只能制定法律，而社区矫正制度的性质虽然在学界尚有分歧，但官方的观点是将其界定为“刑罚执行”，①因此，各地及有关方面对地方能不能立法、立怎样的法、何时立法的认识也会有不同的认识。

在此背景下，探讨社区矫正地方立法的权限范围，不仅对于正在进行的社区矫正国家立法有参考意义，而且对不久的将来各地开展社区矫正地方立法有更直接更现实的指导意义。

虽然理论界对社区矫正立法有丰富的研究成果，个别研究者还提出了社区矫正法的专家建议稿。但是，这些研究主要侧重于国家立法层面，而涉及本课题研究的社区矫正地方立法这一主题的几乎是空白。②

我国现行《刑法》《刑事诉讼法》和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部共同制定的《社区矫正实施办法》从社区矫正的主体、矫正对象、运行机制、工作程序等方面搭建了我国社区矫正制度的基本构架，各地在这一构架内积极实践，形成了以下特点：

一是社区矫正主体的多元性，表现为执法主体是司法行政机关，工作主体既有基层司法行政机关又有社会工作者、志愿者，还有有关部门、团体、基层自治组织、有关学校、家庭成员；

二是社区矫正对象的法定性，限于被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行这4类罪犯；

三是矫正场所的特定性，在其居住地的社区进行矫正；

四是工作职责、工作程序、工作措施的规范性，表现为人民法院、人民检察院、司法行政机关和公安机关各负其责、相互衔接，在矫正措施上一人一策，执法者、参与者、协助者各有分工；

五是工作的专业性，表现在理论上，社区矫正工作涉及法学、犯罪学、社会学、教育学、心理学、管理学等多学科理论知识，表现在实务上，涉及刑罚执行、特殊人群管理、心理矫治、人力资源、社会保障、社会救助和社会福利等。

由此可见，社区矫正的本质虽然是一种刑罚执行制度，③但其执行方式又显示出与监禁刑不一样的特点，社区矫正人员的矫正地点在社区，矫正主体是社区的矫正机构，参与主体和协助主体也大多属于社会组织等其他社会力量，更重要的是，对社区矫正人员适用社区矫正的目的是让其更为顺利地融人社区、回归社会。

因此，社区矫正也是社区治理的一项重要内容。对社会治理，党的十九大报告明确指出，“打造共建共治共享的社会治理格局。”

实际上，作为社会治理重要内容的社区矫正，无论是按照单一制国家中央与地方分权原则的宪法规定，还是党和国家提出的加强基层民主制度建设的政治要求，社区矫正事项都不可能为中央专属，对于事权具体规定和制度确认的立法，也就不可能为中央立法所专属，而应有一个央地分权的制度设计和制度安排。

社区矫正的中央立法应专注于社区矫正法律制度的基本构架和有关中央立法的专属事项，其不必也不可能对社区矫正的所有事项作出事无巨细的详尽规定，这就为社区矫正的地方立法提供了必要性和可能性。

问题是，社区矫正的地方立法空间和权限有多大。我们必须深入社区矫正制度内部，解析构成这一制度的相关要素和包括的具体事项，并就这些要素和事项进行央地分属识别，从而就社区矫正的立法事项划分出中央立法与地方立法的“楚河汉界”。

二、多维度下的社区矫正中央和地方立法权限划分

社区矫正制度的运行不仅关乎法律制度中的执法和司法，更关乎政治制度中的政治国家与市民社会的分工与合作，还关系公权与私权的界分。因此，我们应当多维度、多领域、多层次地去观察分析社区矫正制度的本质。

(一)法制维度：

执法与司法的描述研究社区矫正央地立法分野，不仅是科学立法自身的要求，也是遵循立法、司法、执法规律的内在要求。

1．社区矫正的司法事项立法权适用法律保留原则。

司法事项立法权统一于中央，这是无可争议的。

《立法法》第8条规定的11个方面事项、第9条规定的其中有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项的立法权属规定，是我国立法法律保留原则的具体体现，这些事项需由全国人大及其常委会制定法律。

社区矫正的司法事项主要存在于两个领域：

一是法律适用，即社区矫正的决定机关对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯依法作出判决、裁定或者决定。这无疑属于《立法法》法律保留原则中的犯罪和刑罚、诉讼制度事项，其立法权当属中央。

二是有关审判机关、检察机关、公安机关、司法行政机关之间的相互制约、相互配合关系。社区矫正法律制度的基本框架，就是上述四机关发挥各自职能作用所搭建的机制运行构架，主要包括决定机关决定、司法行政机关实施、公安机关对违法犯罪行为进行处理、检察机关监督等，社区矫正的这些基本制度的立法权也属于中央。

2．社区矫正的执法事项立法权分属央地。

按照现行社区矫正制度，司法行政机关是社区矫正工作的执法主体，既担负着指导管理、组织实施社区矫正工作的职责，其县级司法行政机关的社区矫正机构还对社区矫正人员担负着监督管理和教育帮助的职责，司法所承担社区矫正的日常工作。

司法行政机关履行的这些职责就是其执法事项。在我国，根据《宪法》和《地方组织法》的规定，除国防、外交、货币发行等中央政府专属权力外，地方政府拥有的事权几乎是自上而下复制中央政府的事权，每级政府都在管理着基本相同的事务。④

社区矫正上述执法事项也同样体现这一特征，只不过涉及地理区域的范围大小或者所调整事务的影响范围大小不同而已，对这些事项的立法权限，分属中央和地方。涉及全国范围内的执法事项、基本的执法事项以及有关日常监管中对社区矫正人员采取限制人身自由措施属于法律保留的事项，这三类执法事项的立法权属于中央，应由《社区矫正法》规定；地方立法权主要调整为执行《社区矫正法》需要根据地方的实际情况作出具体规定的执法事项和社区矫正的地方性执法事务。

其实，从法制的维度考察，在遵循立法的法律保留原则前提下，有关社区矫正的司法事项，总体上属于中央立法权，而执法事项分属于中央立法权和地方立法权，这是比较容易理解和判断的。

而有些社区矫正事项从表面上看难以作出属于司法还是执法的判断，但却属于根本性、基础性重大问题，这些问题应当属于中央立法权限，应由国家法律明确规定，否则，可能会给地方立法在具体制度的衔接上形成障碍，影响地方立法权行使。

比如，关于社区矫正的性质问题，全国第一部也是目前唯一一部社区矫正地方性法规——《江苏省社区矫正工作条例》(2014年制定)在起草过程中，起草部门对“社会共同责任”是否是社区矫正工作的原则产生重大分歧，而最终被立法所否定的根本原因就是对社区矫正性质认识上的分歧。

再如，关于社区矫正工作人员的身份究竟是人民警察还是普通公务员，对社区矫正人员的监管是否需要使用警察问题，这一问题属于与司法制度相关的事项，影响范围为及于全国，也应由法律规定，因为各地法规对这一问题不可能做出差别化规定而有失法制的统一性与权威性。

(二) 国家治理体系现代化维度：

政府与社会管理事项的论述为实现国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，《深改决定》提出了创新社会治理体制的新观点新要求新部署，体现了党领导下的多方参与、共同治理理念和主张。

作为我国治理犯罪的一种新制度，社区矫正是社会治理的重要组成部分，我们应当按照党的十九大报告提出的“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的新要求，考察社区矫正中央立法与地方立法的分野，研究社区矫正制度的顶层设计和具体实施，从而打造共建共治共享的社会治理新格局。

1．发挥好政府在社区矫正工作中的主导作用。

笔者认为，政府及其部门在社区矫正工作中的主导作用表现为，研判社区矫正工作的发展趋势，编制犯罪控制和社区建设与发展工作专项规划，制定社区矫正工作的全局性、基础性的法律制度，完善社区矫正工作的考核机制和指标体系。

凡是社会组织和社区能够办好的尽量交给社会组织和社区，充分发挥社会力量在社区矫正工作中的作用。从政府与社会这一“二元分治”结构出发，按照《深改决定》明确提出的“加强中央政府宏观调控”“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”的央地政府职责侧重点要求，以及党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就央地事权划分法治化提出的“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权”新要求。

社区矫正立法也应相应地实行中央与地方分而治之：中央立法应主要规定全局性、基础性的法律制度，包括工作方针与原则、法律适用、程序保障、协作配合、考核评价等具体制度，地方立法主要规定地方政府执行性事项和地方性事务。

2．增强社会自我调节功能。

增强社区矫正工作中的社会自我调节功能，主要是：

加强社区居民和社区矫正人员这一对矛盾主体的思想建设；

引导社区居民自觉履行法定义务和社会责任，自觉维护社区秩序；

引导社区矫正人员自觉履行监管规定和法院禁止令，参加社区服务，修复社会关系，培养社会责任感、集体观念和纪律意识；

社区自治组织和社会组织帮助社区居民与社区矫正人员之问开展对话、协商和规劝、化解其利益冲突；

发挥社会规范协调二者之间关系、约束双方行为、保障群众利益和社区矫正人员合法权益等作用。

就立法权限而言，这些事项不仅应由地方立法予以规范，而且地方立法应在这些方面做足文章、充分体现，相应地，中央立法在这一领域只应作出方向性、原则性规定，为地方立法预留足够空间。

3．深化村民自治、居民自治。

村民、居民自治是贯彻实施《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》、深入开展以自我管理、自我服务、自我教育、自我监督为主要目的的民主治理实践。

社区矫正立法中事关村民自治、居民自治的事项关涉基层群众自治制度建设，在中央立法和地方立法权限划分上，根据《立法法》第8条的规定，属于法律保留事项，应由《社区矫正法》规定。

但是，地方性法规可以作出执行性细化规定。由于各地群众工作基础不一，社区发育成熟程度不一，群众自治能力不一，形成了村民、居民参与社区矫正工作的差异化需求，从而为地方立法规定村民自治、居民自治的具体执行性事项提供了需求和较为丰富的空间，地方性法规可以在上位法明确的框架内就村民、居民参与社区矫正工作事项作出具体规定。

4．加大政府购买事务性管理服务的力度。

政府购买服务是社会治理体制创新的重要内容。按照《深改决定》要求，凡属事务性管理服务，原则上都要通过合同、委托等方式向社会购买。

在社区矫正工作中，属于事务性管理服务的事项比较多，如心理矫正、职业培训与就业辅导、教育帮扶、办理社会保障等，这些事项都可以项目的形式通过竞争性选择方式交给社会组织承担，更好地发挥社会组织的作用。

从总体而言，社区矫正事务既有中央政府事务也有地方政府事务，因此，其立法权分属央地。2016年，国务院针对央地关系中出现的“中央和地方共同承担的事项较多、省以下财政事权和支出责任划分不尽规范”等问题，下发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确提出“将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定”。

实际上，政府承担这些事项的范围取决于自己的财力，因此，地方政府购买社区矫正事务中非基本公共服务的项目数量、资金及其绩效考评等事项的立法规定，说到底是按照“事权与立法权匹配”⑦的要求，谁的事情谁买单，其立法权理当属于地方。

总之，如果将社区矫正所涉全部事项都纳入国家立法权限范畴，意味着立法者将社会建设和社会治理事项一统于中央，这和中央关于国家治理体系和治理能力现代化改革目标背道而驰，也意味着对基层民主自治权利的限定。

《江苏省社区矫正工作条例》制定中对社区矫正究竟是政府的责任还是社会的责任的认识分歧，也反映出江苏省立法机关过度强调政府责任而忽视社会责任的立法指导思想。

我们应当透过对政府、社会、公民三方不同角色的分析，从中将分属不同角色和不同层级治理事项按照《立法法》和相关组织法的规定定位于中央立法或地方立法的职权范围。

(三)权力属性维度：

公权与私权的分析为了适应社会转型，有效应对犯罪的挑战，国家刑事政策和犯罪控制模式在当代出现了变化，就是原本由国家公权力垄断的刑罚运用和罪犯改造的领域，逐渐出现了非政府组织和社会工作者、志愿者等社会力量参与公权力运作范畴的司法领域，形成公私权协作共治的局面。

正如储槐植教授所指出的，在当代社会的背景下提高犯罪控制效率的根本出路在于改变刑罚的运行模式，即刑罚权和刑事司法权从国家手中分出一部分还给社会，使刑罚运行模式由“国家本位”向“国家一社会”双本位过渡，加强国家力量与社会力量在犯罪控制方面的协同与配合。⑧

社区矫正正是顺应刑罚运行模式变化出现的对罪犯不予监禁的刑罚执行活动。在这一新的犯罪控制方式和刑罚运行模式中，国家与社区各有侧重，国家着眼于对犯罪行为的规约与惩罚，社区侧重于对犯罪人的说服与治疗，由此形成一种公私共处的混合的罪犯矫正模式。⑨因此，我们也应当从公权与私权界分的维度去分析社区矫正的公私权事项，进而论证确定中央立法与地方立法界限。

1．公权事项。

社区矫正工作涉及公权的事项主要包括司法权中的刑罚权的适用和行政权中的执法与管理。前者表现在以下几方面：

社区矫正决定机关对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯作出判决、裁定或者决定；

人民法院对符合撤销缓刑、假释条件的社区矫正人员作出撤销的裁定；人民检察院对社区矫正各执法环节的监督；

公安机关对重新违法犯罪的社区矫正人员的处理；司法行政机关的社会调查的形成和对违反监管规定行为的处理等。

这些事项，根据《立法法》的规定，应由《社区矫正法》予以规定，地方性法规不能规定。后者表现在以下两个方面：

(1)司法行政机关对社区矫正工作的组织管理；

(2)社区矫正机构对社区矫正人员进行的监督管理和教育帮助，司法所承担的日常工作。

这些事项，前文已有分析和论述，即根据《立法法》的规定，为执行《社区矫正法》，需要根据地方的实际情况作出具体规定的执法事项，以及对属于地方性事务的社区矫正管理事项，如为社区矫正人员办理登记接收手续，制定监管、教育和帮助措施，协调有关部门和社会组织开展职业培训和就业指导等，地方性法规可以规定。

2．私权事项。

社区矫正工作涉及私权的事项主要是社会力量的参与主体和协助主体从事的事务。这些社会力量包括以下方面：

非政府组织和社会工作者、专家、社会知名人士、离退休公务员、大学生、志愿者等。尽管这些主体的活动需要在按照政府购买服务协议约定的条件、服务标准方面受制于公权力的制约，但是否介入、何时介入、介人后在满足协议约定的条件和服务标准的前提下，主体的主观能动性的范围十分广泛，比如针对不同的矫正对象，制订个性化的心理矫治方案、职业培训和就业辅导方案以及因人而异的社会保障措施等。

根据《立法法》的规定，这些事项基本上属于地方性事务，理应在地方立法中得到规定。由上，从公私权界分的维度分析社区矫正事项在中央立法与地方立法上的权限分配，显然我们不能简单地说，社区矫正公权事项属于中央立法，私权事项就属于地方立法。

公权力事项，中央立法和地方立法都可涉及，私权事项也非绝对排除中央立法，私权的立法事项同样必须遵循《立法法》第8条规定的法律保留原则，比如对私权的限制事项，就只能通过制定法律规定。只是，在社区矫正的私权领域，地方立法有更广阔的空间，是地方立法的重点。

实际上，从真正意义上的社区矫正的发展趋势和目标看，社区的培育和社区功能的完善是社区矫正与传统意义行刑方式进行切割而突显自己特性、消除行刑人和受刑人之间“官民”二元对立关系而彰显“官民”协作形象的社会基础。在社区矫正过程中，只有非政府的社会组织、专业团体、社会工作者和志愿者等共同参与，真正意义上的社区矫正制度才得以建立和实施。

如果社区矫正工作过度政府化、行政化，推行社区矫正意味着国家公权力的任意无限扩张，那么，社区矫正便只是监管罪犯的空间位移——从“大墙内”转到“大墙外”，从政府的一个部门或形式的管理，转向另一个部门或形式的管理，甚至可能是监狱的“异形”扩大，我国的社区矫正某种程度上就会成为“政府矫正”。⑩

因此，就建立与完善真正意义上的社区矫正制度而言，诸如政府购买社会服务的大量教育帮扶事务，社会工作者及其责任，通过合同对社会工作者的管理、监督、考核、保护等私权领域的事项，需要在地方立法中作出系统且详尽的规定。

三、社区矫正地方立法事项

前文从三个不同维度对社区矫正央地立法权限划分之道进行了阐述，大体上为我们确定社区矫正地方立法事项提供了理论之源、逻辑之基、思维之径。结合《立法法》第73条对地方性法规规定事项的规定，社区矫正地方立法事项应包括如下几类：

(一)社区矫正地方立法的执行性事项

在《社区矫正法》出台后，为保证该部法律的贯彻实施，地方性法规可以也应当制定执行性规定，在法规名称上，以《社区矫正法实施办法》为宜。

考虑到全国各地经济社会发展的不平衡和社区矫正工作开展的差异，《社区矫正法》对基本制度的规定只能比较概括和原则，相对具体的事项则需要由地方性法规根据本行政区的实际情况加以规定，这样有利于地方根据实际情况更好地实施法律。基于前文分析，以及国务院法制办公布的征求意见稿，笔者认为，社区矫正地方性法规可以就下列事项作出执行性的规定：

(1)地方性法规的立法依据。

《社区矫正法》的立法依据是《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》，社区矫正地方性法规是《社区矫正法》的执行性法规，其制定的直接依据应是《社区矫正法》。

(2)考核奖惩的具体情形。

《社区矫正法(征求意见稿)》规定“认罪悔罪、遵守法律法规、服从监督管理、接受教育，表现突出的，给予表扬”，对“违反法律法规或者监督管理规定的，依照有关规定给予警告”。

据此，地方性法规可以对“认罪悔罪、遵守法律法规、服从监督管理、接受教育”的具体表现情形和“违反法律法规或者监督管理规定”的具体表现情形、如何认定“表现突出”以及依照什么规定给予警告作出执行性规定。（这些事项如果允许地方作出规定，势必造成执法标准不一，延续目前这种混乱局面。因此，考核奖惩只能由法律或中央部门文件统一规定。）

(3)调查评估的要求。

《社区矫正法(征求意见稿)》对调查评估的主体、对象、内容作了规定，但如何进行调查评估没有明确规定，社区矫正地方性法规应当作出执行性规定予以明确，比如可以规定“社区矫正机构应当全面了解核实情况，公正作出评估结论，及时向委托机关提交调查评估报告。接受调查的单位和人员应当如实提供有关情况和资料。”

(4)矫正小组职责。

《社区矫正法(征求意见稿))》对矫正小组的职责只原则性地规定为“协助社区矫正机构开展监督管理工作”，社区矫正地方性法规应当对此作出具体规定。

这些具体职责应当包括：

督促社区矫正人员报告有关情况、参加教育学习和社区服务、遵守有关监督管理规定；定期向司法所反映社区矫正人员遵纪守法、日常生活、工作学习等情况；

发现社区矫正人员有违法犯罪或者违反监督管理规定的行为，及时向司法所报告；

协助司法所开展教育帮扶工作；履行社区矫正责任书确定的其他工作。另外，对矫正小组人员不履行责任的追责方式也应明确规定。

 (5)审判机关、检察机关、公安机关、司法行政机关之间工作衔接配合的具体事项。

虽然《社区矫正法(征求意见稿))》规定“人民法院、人民检察院、公安机关和其他有关部门依照各自职责，分工负责、协调配合，共同做好社区矫正工作”，但这只是总则中的原则性规定；也尽管在矫正程序、监督管理内容中还有相关规定，但是，从社区矫正实践看，相关机关工作衔接配合不到位是普遍存在的突出问题。

为解决这一问题，2016年8月30日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》，提出了四个方面24条具体意见，这些意见应当作为社区矫正地方立法的执行性内容加以吸收规定。（社区矫正涉及到跨行政区域问题，部门配合由地方立法予以规范是不现实的。）

(6)对社区矫正人员电子定位的具体规定。

《社区矫正法(征求意见稿))》规定，有关电子定位的具体规定由司法部制定，届时，地方性法规可以根据出台后的《社区矫正法》的原则性规定，参照司法部规章的具体规定，对适用电子定位的批准程序、适用条件等作出更为具体的执行性规定。

(7)社区矫正人员有关报告、会客、外出、迁居、保外就医等监管规定以及人民法院禁止令的执行规定。

《社区矫正法》不可能对这些内容作出具体规定，根据《社区矫正法(征求意见稿))》的规定，司法部将对此制定相关具体规定，届时，地方性法规同样可以根据出台后的《社区矫正法》的原则性规定，参照司法部规章的具体规定，作出执行性规定。

在分析社区矫正地方立法的执行性事项时，需要特别关注实践中社区矫正人员居住地与户籍地不一致时的执行地确定、保证人的产生及其职责等等问题，⑾这些问题需要《社区矫正法》先予以明确规定，地方立法才可以作出执行性规定。

（二）社区矫正地方立法的地方性事项

社区矫正的地方性事务是与社区矫正全国性事务相对应的，一般来说，具有地方特色的社区矫正事务不需要或在可预见的时期内不需要由《社区矫正法》来作出统一规定。⑿总体上，惩处和预防违法犯罪归属中央事权，是世界共识和通行的做法。

但是，地方作为维护社会治安的第一责任主体，也应发挥积极性和主动性。因此，社区矫正地方性法规在属于地方性事务的事项方面具有广泛的制定空间。

如何把握地方性事项，笔者认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是关于地方人大及其常委会和地方人民政府行使职权的直接、具体依据，社区矫正的地方事务应以此为依据来确定。就社区矫正工作而言，既涉及公安、司法行政工作事项，也涉及大量的民政、人力资源与社会保障工作事项。

具体来说，有以下几点：

(1)地方政府的保障职责。

社区矫正应当实行中央为主、地方为辅的保障机制。⒀同时，社区矫正在社区进行，社会力量广泛参与和协助，按照“权随责走、费随事转”的原则，对社区矫正人员的帮扶费用应纳入地方社会保障体系由地方承担。

明确地方政府将本区域内社区矫正工作纳入相关考核内容、对下一级政府履行职责情况进行监督，建立经费保障制度、将社区矫正经费纳人本级政府预算，提供社区矫正工作必要的场所和配备必要的设施和装备，通过购买社会服务，为社区矫正人员提供行为矫治、心理辅导、职业培训、就业指导等专业服务等。

 (2)地方政府的公安、司法、民政等部门的职责。

公安机关的职责有：

依法处理违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员；

依法阻止社区矫正人员出境；

协查脱离监管的社区矫正人员；追捕在逃的社区矫正人员；

协助司法行政部门将被决定收监执行的社区矫正人员羁押并投监执行。

民政部门的职责有：

将社区矫正工作纳人社区建设和社区管理、社区服务范围；指导村民委员会、居民委员会和社会组织协助、参与社区矫正工作；对符合最低生活保障条件或者临时生活救助条件的社区矫正人员，按照规定纳入低保范围或者给予临时生活保障。

人力资源和社会保障部门的职责有：

对社区矫正人员的职业技能培训与就业指导；

提供就业信息；

鼓励和扶持社区矫正人员解除社区矫正后自谋职业和自主创业。

司法行政部门除了负责本行政区域的社区矫正工作外，还要发挥其他职能作用，在开展法制宣传教育、法律援助、律师服务等工作方面开展服务。

 (3)社会力量的工作事项。

主要有：社会工作者与社区矫正人员联系沟通、组织教育学习、公益劳动、掌握表现、帮助解决实际困难，对社会志愿者进行业务培训；

社会组织对社区矫正人员进行行为矫正、心理矫正、药物治疗、就业培训指导等；

志愿者发挥专业优势为社区矫正人员提供个性化的服务等。

(4)激励措施。

主要有：鼓励依法对社区矫正教育帮扶工作的捐赠；鼓励企事业单位、社会组织建立社区矫正教育培训和社区服务基地等。     

在分析社区矫正地方立法的地方性事项时，需要特别注意两个问题。

一是修改后的《立法法》赋予设区的市部分立法权，设区的市人大及其常委会可以对城乡建设与管理等三个方面的事项制定地方性法规。其中，如何把握城乡建设与管理事项的具体范围，根据权威人士的解释，“城乡管理除包括对市容、市政事项的管理，也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等。”⒁

这一解释随后得到印证，2015年底以来，中央和国务院相继出台了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的指导意见》，对城市管理的范围作了明确界定，吸引社会力量和社会资本参与城市管理，建立健全市、区(县)、街道(乡镇)、社区管理网络，推动发挥社区作用，动员公众参与等相关举措，也属于城市管理范畴。

既然这些领域的事项都是修改后的《立法法》规定的设区的市可以制定地方性法规的范畴，也就理所当然地属于省级地方性法规的立法事项。而有关社区矫正工作中的发挥社区作用、社会力量参与矫正、社会组织教育帮扶等许多事项属于“城乡管理”范畴的事项，完全可以在地方性法规中予以制定。

二是在社区矫正工作的激励措施事项中，有关公益性捐赠支出符合条件的按照规定享受有关税收优惠的规定，事关税收的基本制度，按照《立法法》第8条的规定，不属于地方事权而属于中央事权，应适用法律保留原则。

（三）关于社区矫正地方立法的先行性事项

根据《立法法》第73条第2款，除专属《社区矫正法》规定的事项以外，其他事项该法本身又尚未规定的，允许地方性法规先行作出规定。根据各地的工作实际，这些事项集中体现在社区矫正实施程序和监督管理方面，包括：

在收监执行过程中，基层司法行政机关工作人员不具有强制执法权力，无法给社区服刑人员加戴戒具和实施抓获；被裁定、决定收监服刑人员在逃时，存在追捕不到位、不及时现象；

感染艾滋病病毒、患有艾滋病或者其他传染性疾病的服刑人员送交看守所、监狱收押协调难度大；提请撤销缓刑、撤销假释时，有的审理不及时，有的以社区服刑人员脱离监管和下落不明无法到庭为由不予受理或审理等。

上述事项，可以由地方性法规先行规定，这是立法坚持问题导向的基本要求，对于解决社区矫正工作中存在的实际困难和突出问题具有积极意义。江苏省在全国率先制定社区矫正地方性法规的意义也正在于此。(对社区服刑人员加戴戒具和实施抓获,属于对人身自由的限制问题,地方立法没有这个权力。)

当然，这不仅要满足《立法法》第73条第2款规定的条件，而且在《社区矫正法》出台后，与上位法相抵触的内容即为无效，制定机关应当及时修改或者废止。

①参见郭华：《(社区矫正法)制定中的争议问题研究》，载《法学))2017年第7期。

②据笔者在中国知网上以“社区矫正”为主题检索，搜索的结果显示，2012—2017年，以期刊为载体的文章共有3，396篇；以“社区矫正立法”为主题检索，显示共有433篇文章；以“社区矫正地方立法”为主题检索，显示只有11篇文章，其中论文只有2篇。

③作为社区矫正对象的缓刑犯，是附条件地不执行刑罚，而作为社区矫正另一个对象的假释犯，是附条件地中止执行刑罚，从严格意义上说，这两类情形不能称为刑罚执行。

 

④参见封丽霞：《中央与地方立法事权划分的理念、标准与中国实践——兼析我国央地立法事权法治化的基本思路》，载《政治与法律)2017年第6期。

⑤参阅桑先军：《社区矫正地方立法中的几项重点问题——基于(江苏省社区矫正工作条例)的立法实践》，载《江苏警官学院学报)2013年第7期。

⑥参阅李立国：《创新社会治理体制》，载《(中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定)辅导读本》，人民出版社2013年版，第310页。

⑦秦小建：《立法赋权、决策控制与地方治理的法治转型》，载《法学}2017年第6期。

⑧参阅储槐植：《刑事一体化和关系刑法论》，北京大学出版社1997年版，第409～410页。

⑨参阅董蕾：《公私权界分视角下的社区矫正》，载《国家检察官学院学报}2014年第7期。

⑩参阅张绍彦：《社区矫正的现实问题和发展路向》，载《政法论~}2014年第2期。

⑾参阅李豪、蔡长春：《完善社区矫正制度，提升社区矫正立法质量——社区矫正法(征求意见稿)专家论证会综述》，载《法制日报}2016年12月30日第2版。

⑿参阅乔晓阳主编：《(中华人民共和国立法法)导读与释义》，中国民主与法制出版社2015年版，第249～250页。

⒀参阅林子坚：《域外社区矫正制度辨析及对我国的启示》，载《法学~}2015年第5期。

⒁参阅全国人大常委会法工委主任李适时在2015年第21次全国地方立法研讨班上的总结讲话《全面贯彻实施修改后的立法法》，载《中国人大12015年第21期。