竣工验收备案制下建设工程质量认定之辨析——上海正文房地产开发有限公司与上海金厦建筑安装工程有限公司建设工程施工合同纠纷上诉案
(点击数:2827)
【提要】我国自2001年后，对于建设工程质量由核定制改为备案制。建设方负责在工程验收时召集勘察、设计、施工、监理各方对工程质量进行评定，并将结果报质监部门备案。质监部门对验收程序、工程质量合格与否进行备案并抽验，不再对工程是否“优良”进行核定。但司法应鼓励建设方与施工方自行约定高于国家规定“合格”标准的工程质量标准，有证据表明施工方未达到约定的工程“优良”标准的，施工方应承担违约责任，不因质监部门无“优良”登记项目而免责。本案二审改判施工方应承担质量未达约定的“优良”标准的质量违约金，该司法尺度对于促进建设市场主体通过意思自治自觉提高工程质量标准，保障和提升国家各类建设工程质量具有积极意义。
【案情】
上诉人(原审原告)上海正文房地产开发有限公司
上诉人(原审被告)上海金厦建筑安装工程有限公司
2001年11月19日，上海正文房地产开发有限公司(以下简称正文公司)作为甲方与上海金厦建筑安装工程有限公司(以下简称金厦公司)作为乙方签订了《建筑安装工程承包合同》一份，约定：乙方承建上海市正文花园二期桩基、土建、通风、水电等设备安装工程。建筑面积：1、2、4、6、8、12－17号共11栋；地下人防，总面积约为7万M2。开工日期以开工报告为准，总工期为420天(包括制桩工期)。乙方按协议日期开始施工(开工报告日期)。由于乙方原因延期竣工按总造价每天罚万分之一，并承担延期交房赔偿损失。工程质量要求：一次合格率100%，优良率90%以上，主体工程及外装饰工程必须全部达到优良。主体及外装饰工程未能达到优良等级，乙方按本工程总造价的1.5%罚款。质量评定仲裁部门为上海市建设工程质量监督站杨浦分站。同时，双方另签订了《建筑安装工程承包补充合同》，约定保证金总金额三百万元，根据合同单位工程优秀率至少85%，如每下降一个百分点，扣除保证金额的一个百分点，以此类推。2001年11月30日，金厦公司实际开始进场施工。2003年9月20日，工程竣工验收并向上海市杨浦建设和管理委员会备案登记。
2008年11月，正文公司诉至原审法院，以金厦公司承建的4、12号楼的主体工程质量为合格，4、6、12号楼的单位工程质量亦为合格，未达到优良，不符合同约定标准为由，要求金厦公司支付主体及外装饰工程质量未达到合同约定质量要求之违约金120万元、单位工程质量优良率未达85%之违约金30万元。金厦公司辩称，系争工程在竣工验收中最终采取了备案制，只能以合格备案，金厦公司不应对此承担责任故请求法院驳回正文公司的诉请。
【审判】
上海市杨浦区人民法院审理后认为，双方订立的合同，虽然约定了相关等级，但合同对此约定是根据当时的工程质量验收标准而定，而在工程竣工质量验收时，合同约定所依据的相关法规已被废止，双方实际依照新的法规采用了备案制。因此，正文公司以登记备案制所确定的合格标准低于合同约定的标准，要求金厦公司承担违约责任，缺乏依据，法院难以支持。据此作出判决：正文公司要求金厦公司支付工程质量未达到合同约定要求之违约金120万元和工程质量优良率未达到85%的违约金30万元的诉讼请求不予支持。
原审法院判决后，正文公司、金厦公司均不服，分别向上海市第二中级人民法院提起上诉。
正文公司上诉认为：系争工程竣工验收中对主体工程、外装饰工程、单位工程质量均进行了评定。结论为4、12号楼的主体工程质量等级为合格，不符合合同关于主体和外装饰工程必须全部达到优良的约定。4、6、12号楼单位工程质量等级为合格，优良率为75%，亦不符合合同关于单位工程优良率85%以上的约定。金厦公司应按照合同约定承担相应的违约责任。
金厦公司上诉认为：系争工程竣工验收最终采用备案制，《验收备案表》中，勘察、设计、监理、施工和建设单位自行评定的合格与优良等级不能作为依据，该等级评定意见亦非金厦公司真实意思表示。由于质量监督站实际上并未对系争工程质量评定等级，也未就此仲裁协调过，故金厦公司对其他任何形式的验收评级均不认可。同时认为有关违约金过高，要求二审法院予以调整。
上海市第二中级人民法院审理后认为，正文公司和金厦公司于2001年11月签订合同，当时竣工验收备案制度早已公布施行，相关的新质量检验标准亦在数月前发布并明确了将于2002年1月施行。故双方应已了解建设工程质量等级核定制度的变更且应预见到质量检验标准的更替，在此情况下仍在合同中就工程质量作其他约定，应视作双方在系争工程质量上作出了特殊或更高标准的约定，该约定系双方的真实意思表示，应为有效。本案中，尽管备案制下有关建设工程质量监督部门未对系争工程质量进行合格或优良的核定，但《验收备案表》显示系争工程于2003年由设计、勘察、监理、施工、建设等单位进行了竣工验收，并共同就单位工程质量核定了合格或优良等级，亦向上海市杨浦区建设和管理委员会成功备案。《质量验收证明书》等文件亦反映出当时的确存在自行区分评定等级的行为，而金厦公司在《分项、分部工程质量验收证明书》中对部分主体工程的自评等级亦为合格。此外，合同约定了质量评定仲裁部门为上海市建设工程质量监督站杨浦分站，金厦公司在其自评等级意见与其他单位意见不一致的情况下，亦自认未向该质量监督站申请仲裁协调，应视为其对有关质量评定的认可。原审法院在有关主管部门按照备案制未对工程质量作出核定等级的情况下，忽视双方当事人进行质量约定的本意、竣工验收中自行分级评定、金厦公司自认部分工程合格及未就此申请协调等情况，存有不妥，应予纠正。根据本案的具体情形，综合合同履行程度、当事人过错、违约所致损失、当事人缔约地位等多项因素，法院认为合同约定的质量违约金过高，应予调整，酌定金厦公司应承担的质量违约金为80万元。上海市第二中级人民法院据此改判：撤销原审判决；金厦公司应于判决生效之日起十五日内支付正文公司质量违约金80万元。
【评析】
本案中，对系争建设工程质量是否符合双方合同约定及责任承担的问题，应在综合考量相关建设工程竣工验收制度的变迁、当事人对工程质量约定的本意，以及系争工程竣工验收的实际过程后作出认定。
一、核定制到备案制下建设工程质量验收主体的演变
2000年1月施行的国务院《建设工程质量管理条例》以及同年4月建设部发布的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》规定，建设工程由建设单位负责组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，并应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内向当地建设行政主管部门备案。上述规定确立了由建设单位组织建设工程竣工验收以及建设行政主管部门对建设工程质量实行备案的制度。以往由建设工程质量监督机构直接对建设工程质量核定合格、优良等级的制度就此发生重大变更。上海市建设和管理委员会随后明确，自2001年1月1日起实行竣工验收备案制度，市和区、县及专业质量监督站，应当设立竣工验收备案管理部门，同时不再核定工程质量等级。2001年7月，建设部《建筑工程施工质量验收统一标准》GB50300-2001正式颁布，并于2002年1月施行。新标准明确废止了建设工程质量监督机构核定等级制度时期的《建筑安装工程质量检验评定统一标准》GBJ300-88，并对竣工验收中工程质量合格与否的标准作出了规定。
在上述制度变革中，质量监督管理部门的角色变换尤为引人注目。核定制时期，建设工程竣工验收由质监部门组织实施，并由其对建设工程质量核定合格或优良等级，出具评定证书。备案制施行后，建设单位成为组织实施建设工程竣工验收的主体，其在收到并确认施工单位提交的竣工报告后，召集设计、勘察、施工、监理等单位进行竣工验收，在综合有关单位的认定意见后认定工程是否验收合格，并在法定期限内将竣工验收文件，如工程竣工验收备案表、工程竣工验收报告、公安消防、规划、环保等部门出具的认可及证明文件、工程质量保修书等交付质监部门，后者对竣工验收组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行监督，抽样检查工程实体质量，程序审查竣工验收文件齐全后予以备案。由此，质监部门从原先的工程质量核定主体转变为现在的质量监督管理主体，建设工程质量竣工验收中各主体的权利义务分配发生重大调整。
二、竣工验收与竣工验收备案的鉴别
竣工验收与竣工验收备案有何区别？明确建设工程质量验收主体后，此一关涉工程质量认定诸多争议的问题仍需进一步分析。竣工验收，是建设单位依据建设工程管理制度、竣工验收技术标准，以及建设工程合同的约定，组织有关单位对建设工程进行查验接收的行为。《合同法》第279条规定，建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。《建设工程质量管理条例》第16条明确，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。分析上述规定，工程竣工验收系建设单位等平等地位的合同主体基于法律规定及合同约定自主进行的一种行为，是上述平等主体对施工单位是否全面履行合同义务、建设工程质量是否符合合同约定的一种确认，具有民事法律行为的性质，其效力及于合同各方。
竣工验收备案，则是质监部门在建设单位申请备案并提交有关文件的情况下予以备案，以供查考的行为。《建设工程质量管理条例》第46条规定，建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。第49条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。显然，竣工验收备案是建设行政主管部门对建设工程质量进行监督管理的制度安排之一。是否予以备案是质监部门依法在自身职权范围内行使的权力，具有行政法律行为的性质。竣工验收备案并未对建设工程质量作任何实体的认定，仅是对建设单位自主组织的竣工验收行为等进行程序性、形式性的审查。《建筑法》第61条明确，建筑工程竣工验收合格后，方可交付使用。《建设工程质量管理条例》、《合同法》对此均有相似规定。按照上述法律法规，建设工程交付使用的条件也是建设工程竣工验收合格，而非通过竣工验收备案(当然，若在合同中约定将竣工验收备案作为建设工程交付使用的条件，也不失为合法合理的方式)。因此，在建设工程质量的实体认定上，竣工验收具有决定性的意义，其也是竣工验收备案的必要前提和基础。
对此，有观点认为，本案合同中虽然约定了建设工程应当达到的质量级别以及违约时应承担的责任，但系争工程竣工验收时，核定制已废止，备案制下质监部门亦未对工程质量等级进行优良或合格的核定，设计、勘察、监理、施工、建设单位在竣工验收中自行评定的等级不能作为确定合同双方责任的依据。此观点正是混淆了竣工验收行为与竣工验收备案行为的法律性质和意义，将本应在民事领域解决的问题归结至行政领域，以致无解。
三、工程质量标准的基本和特殊之分
民事领域中，基于私法自治原则，合同应得到切实的尊重和维护，以有效预防和解决纠纷。建设工程施工合同中对工程质量如何约定与施工单位的履约能力、践约程度密切相关。建设工程质量，反映工程满足相关标准规定或合同约定的要求，包括其在安全、使用功能及其在耐久性能、环境保护等方面所有明显的隐含能力的特性总和。参考《建设工程施工合同》示范文本(GF—1999—0201)通用条款15.1，工程质量应达到协议书约定的质量标准，质量标准的评定以国家或行业的质量检验评定标准为依据。因承包人原因工程质量达不到约定的质量标准，承包人承担违约责任。备案制下，《建筑工程施工质量验收统一标准》(GB50300—2001)作为国家标准，确定了工程质量合格的基本标准，主要条款具有强制性。施工单位必须确保工程质量达到验收合格标准，否则依法不得交付使用。除了国家标准以外，还有由各地、各级行业协会制定的行业标准等，建筑行业协会亦设立了一些优质等级奖项，如国家级的“鲁班奖”、上海市的“白玉兰奖”、辽宁省的“世纪杯”等，依照行业标准评定“优良”等级工程。这对鼓励建设、施工单位进一步提高建设工程质量具有积极意义。
由此，建设工程竣工验收备案制度对建设工程质量提出了基本的要求，并未限制、禁止当事人就工程质量进行高于合格等级的约定。合同如作这类约定是双方意思自治的结果，对当事人均有约束力，即施工单位除了应当达到备案制下的合格标准，还应达到合同约定的其他工程质量标准。前者是法定义务，后者是合同义务，施工单位均应切实履行。本案中，建设单位和施工单位在备案制已经施行的背景下，在合同中对系争工程质量作出更高标准的约定，系双方的真实意思表示，应为有效。如前所述，即使在备案制度已施行多年的当下，双方若就建设工程质量提出更高的要求亦属意思自治范围，并未有悖于法律法规。备案制下的合格标准与当事人对质量更高、更严的约定并不矛盾，可以并行。而且从保障和提高国家各类建设工程质量的角度而言，亦应对双方此类约定持鼓励态度。
四、本案竣工验收实际过程的考察
围绕竣工验收行为产生的争议，最终应回归合同领域，依据合同法从约定以及履行情况着手来认定。分析本案工程竣工验收的实际过程，一方面，竣工验收中，设计、勘察、监理、施工、建设等单位共同对主体工程及外装饰工程、单位工程质量进行了评定。相关《建设工程竣工验收备案表》载明了上述单位的竣工验收意见。其中4、6、12号楼的竣工验收意见栏中质量等级为合格，其余1、2、8、13－17号楼的质量等级为优良。系争工程已向上海市杨浦区建设和管理委员会成功备案。此外，《分项、分部工程质量验收证明书》等文件均反映出当时的确存在自行区分评定等级的行为，而施工单位在《分项、分部工程质量验收证明书》中对部分主体工程的自评等级亦为合格；另一方面，施工单位实际参与了竣工验收，依照《建筑工程施工质量验收统一标准》(GB50300-2001)规定，参与工程竣工验收的设计、勘察、监理、建设、施工等各方对工程质量验收意见不一致时，可请当地建设行政主管部门或工程质量监督机构协调处理。本案施工单位在其部分自评等级意见与其他验收单位意见不一致的情况下，并未举证其曾提出异议，也自认未向质监部门申请协调处理，应视作其对竣工验收中工程质量评定的认可。
综上，本案中，建设单位主张主体工程、单位工程未达到合同约定的质量标准，其证据优势明显高于施工单位之抗辩，应予采纳。施工单位对有关证据无法合理解释，其在竣工验收中的实际行为亦与其主张相悖，且未提出有效证据证明工程质量符合双方的约定，仅以有关主管部门未作工程质量等级核定进行抗辩依据不足，对此应承担相应的法律责任。关于质量违约金的具体金额，双方在合同中分别约定了主体工程未达到优良等级，按工程总造价的1.5%进行罚款以及单位工程优秀率未达到85%按下降百分点扣除保证金，鉴于这两种约定系对质量标准从略有不同的角度提出要求，且前者没有考虑未达到优良等级的主体工程数量和罚款金额之间的关系，二审法院根据本案具体情形，按照公平和诚实信用原则，酌定施工单位承担80万元的质量违约金是合理的。
【附录】
作者：
张晓频，上海市第二中级人民法院民二庭审判长助理。
裁判文书：(2010)沪二中民二(民)终字第652号
合议庭：张晓频(审判长、承办法官)、徐江、李媛
送：市高级法院、市第一中级法院、市检察第二分院、海事法院、铁路运输中级法院、
本院正、副院长
发：各区、县法院、本院各庭、室、队
责任编辑朱颖琦(共印80份)
|
|
