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【裁判要旨】 对当事人的投诉举报，行政机关应区分情况依照法律规定的程序和方式作出处理，对当事人提出的履行法定职责申请仅作出形式上的回复，未作出实质性处理，属于不履行法定职责的行为。 【案号】一审：（2017）鲁0684行初 23号 【案情】 原告时希林 被告蓬莱市国土资源局 第三人蓬莱市万泰矿业有限公司 1999年10月1日原告取得编号08050376土地承包经营权证，承包了蓬莱市大柳行镇时金河村土地4.8亩。2007年5月1日原告与时广智签订土地流转合同,将上述承包地中的3.2亩土地流转给时广智经营，土地用途为从事农业生产。现该3.2亩土地在第三人建设的尾矿库范围内。另原告称其与时希波互换的2.4亩土地亦在第三人建设的尾矿库范围内。2017年2月到4月原告通过拨打国土资源部举报电话12336、信访及口头等形式举报第三人非法占用基本农田建设尾矿库的问题，要求被告进行查处。2017年7月25日被告作出信访事项告知书，信访事项告知书载明：“时希林，关于你反映蓬莱市万泰矿业非法占用基本农田建尾矿库等问题，我局经过调查核实，现将具体情况告知如下：经查，蓬莱市万泰矿业有限公司是山东地质矿产勘查开发局下属金矿开发企业，采矿许可证号C3700002008124110001775，有效期2017年1月3日至2022年1月13日。该尾矿库位于蓬莱市大柳行镇时金河村西南。2008年8月7日，由烟台市安监局通过安全设计审查和安全设施设计审查。2009年12月24日由烟台市安监局组织验收通过。2008年12月10日通过烟台市环保局审批。2010年11月6日通过烟台市环保局验收。2010年12月31日土地复垦方案经山东省国土资源厅审核备案。2015年10月蓬莱市万泰矿业有限公司对石家金矿土地复垦方案进行调整修订。2015年12月通过了山东省国土厅评审。该尾矿库面积7.9公倾，地类为旱地1.97公倾，园地为3.2公倾，其他2.17公倾，坑塘水面0.56公倾。对占用的土地，矿山企业采取与村民租赁的方式使用土地，其中包括你本人承包地3.2亩。2007年5月1日你与企业签订了土地流转租赁合同书至2029年10月1日止，并一次性领取了流转价款32000元。该尾矿库计划2022年闭库，2024年3月完成土地复垦工作，复垦后再交还原村民耕种。信访告知书2017年8月10日送达原告。原告认为被告未履行对第三人违法占地行为进行查处的法定职责，向本院提起行政诉讼。 【审判】 蓬莱市人民法院一审审理认为，时希林虽将其承包的土地部分流转给时广智经营，但依时希林持有的土地经营权证及流转合同中双方权利义务的约定，原土地承包关系并未发生变化，时希林仍然是已流转土地的承包人。时希林作为土地承包人认为第三人改变土地用途，在其承包的土地上建设尾矿库的行为侵害其合法权益，要求被告予以查处。被告是否履行法定职责对时希林的权利义务有实际影响，根据依《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，时希林具有本案的原告主体资格。 《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。……”《国土资源行政处罚办法》第五条规定“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”依上述规定，被告具有对本辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的行政职责。原告要求被告对第三人违法占用基本农田的行为进行查处，属于被告的职责范围。被告针对原告的举报及要求查处的请求虽然作出了信访事项告知书，但经审查该告知书主要是对第三人已取得的采矿证、通过安检、环保、土地复垦等方面审查、审批、审核及尾矿库占地面积、用地方式等情况进行的客观描述，被告始终未对原告所反映、举报的第三人建设尾矿库占地是否违法作出明确界定，亦没有明确对原告请求查处事项的处理意见。被告的行为属于未履行法定职责。 综上，原告要求被告履行法定职责的请求成立，蓬莱市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决被告蓬莱市国土资源局于本判决生效之日起六十日内对原告时希林的举报请求事项作出处理。 判决后，各方当事人均未提出上诉。 【评析】 本案是因行政机关对投诉举报的处理行为引发的行政诉讼，经审理法院以行政机关未履行法定职责进行了判决。在本案审理过程中涉及到三个方面的问题：一、时希林作为投诉举报人的原告资格问题；二、对投诉举报事项是信访事项还是要求履行职责的区分；三、对当事人的投诉举报仅作形式上的答复未在实体上作实质性处理是否属于不履行法定职责。 一、投诉举报人的原告资格问题。 投诉举报是公民向有关行政机关提出举报事项，要求行政机关依法予以处理，是公民主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式之一。任何公民都有向行政机关举报违法行为的权利，行政机关接到举报后，亦应积极作为。但并非所有行政机关对投诉举报所作的行为，都具有可诉性，也并非所有投诉举报人都具有提起行政诉讼的原告主体资格。投诉举报权转化为起诉权，须受到行政诉讼法关于原告主体资格规定的限制。通常情况下，对投诉举报人是否具备原告资格的判决，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案而言，时希林承包的土地虽已流转，但根据流转合同及时希林持有的土地承包经营权证，原土地承包关系未发生变化，时希林仍是被占用土地的承包人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定“提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”〈土地管理法〉第六条规定“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权利对违反土地管理法律法规的行为提出检举和控告。”时希林认为其承包的土地被第三人改变用途违法占用，向被告投诉举报要求被告进行查处，涉及时希林自身的合法权益，被告针对该举报所作的处理，与时希林自身的合法权益有直接利害关系，依上述法律规定，时希林具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。 二、对投诉举报事项是信访事项还是要求履行职责的区分。 现实中，由于投诉举报事项的多样性和复杂性，这就要求行政机关在处理投诉举报事项时，应根据投诉举报的内容依法分类处理，而不能不作区分，对本属要求其履行行政职责的事项以信访事项予以受理并答复，以信访答复的形式代替履行行政职责。具体到本案，原告投诉举报事项系第三人违法占地，要求被告予以查处，以保护其合法权益。根据《土地管理法》第六十六条、《国土资源行政处罚办法》第五条的规定对辖区内土地违法行为进行查处是被告的法定职责，而被告未按法律规定的程序、方式履行法定职责，对原告的投诉举报事项作出处理，而是以信访答复的方式对原告要求其履行行政职责的请求进行了告知，庭审中被告也辩称对原告投诉举报事项作出告知已其履行了法定职责，暂且不论告知内容是否合法，告知的形式即不符合法律规定，不符合依法行政的要求。由此引申到当事人不服信访答复行为提起行政诉讼的受理问题，一般情形下，行政机关作出的信访答复不属行政诉讼的受案范围，但实践中常见有当事人向行政机关申请履行法定职责或提出举报要求查处，行政机关仅以一纸信访答复予以回应，并作出未对当事人提出的事项进行实质处理的信访答复，以期通过信访答复不属行政诉讼受案范围来规避司法审查。但法院对于是否受理就信访答复行为提起的行政诉讼时并不会机械地依据法律规定仅凭信访答复的形式外观一概而论，而是结合当事人提出的申请内容是否属于该行政机关的法定职责范围、该答复是否对申请人的权利义务产生实质影响等因素作出综合判断，从而对被诉信访答复的可诉性作出准确判断，对行政机关的行为给予恰当的司法评价，促使行政机关依法行政并接受司法审查和监督。因本案原告提起的是不履行法定职责之诉，不是不服信访答复行为，故本案判决中未对该信访答复是否可诉作出阐述与认定。 三、对当事人的投诉举报仅作形式上的答复，未在实体上作实质性处理是否属于不履行法定职责。 行政机关不履行法定职责的主要表现有：1、拒绝履行；2、不予答复；3拖延履行；4不完全履行；5不适当履行。其中不予答复的主要情形有：法定期限内不作答复；超过法定期限作出答复；不完全答复；不予实质性答复。本案中，原告的申请事项确系被告的法定职责，被告应依法履行。被告对原告要求其履行法定职责的投诉举报事项作出了信访告知，告知的外在形式不符合法律规定，但被告是否履行了法定职责，还是应从实质上进行审查认定，综合该信访答复行为是否对当事人的申请事项作出实质处理、是否存在推诿不履行法定职责的情形来判断，而不应拘泥于“信访告知”这一形式。如果行政机关作出的信访告知并不只是流于形式地对当事人提出的申请事项作出告知，包含了其作为行政机关在收到当事人提出的履职申请后依法进行立案、调查、作出处理等履行职责情况的答复告知内容时，该信访告知便是行政机关是否履行职责、有无正确履行职责的体现。此时的信访告知只是对当事人进行履职情况告知的书面载体，不能仅凭形式而机械认定行政机关对履行职责情况作出了信访告知属于未履行法定职责。反之，如果行政机关作出的告知或答复，未正面回应当事人的问题，对当事人申请履行职责的情况不作实质性答复或顾左右而言他，不论其作出的是信访告知还是其他答复，均属不履行法定职责的情形。具体到本案，被告对原告作出的信访告知主要是对第三人已取得的采矿证、通过安检、环保、土地复垦等方面审查、审批、审核及尾矿库占地面积、用地方式等情况进行的客观描述，被告始终未对原告所反映、举报的第三人建设尾矿库占地是否违法作出明确界定，亦没有明确对原告请求查处事项的处理意见。被告虽对原告的投诉举报事项进行了告知，但因未作实质性处理，流于形式，其实质是不予答复，属于不履行法定职责的行为。因被告对原告作出的信访告知没有明确结论，没有涉及到原告的权利义务，原告也不能提起撤销之诉。本案原告提起不履行职责之诉，本院经审理认为被告的行为属于未履行法定职责，判决被告在一定期限内对原告的投诉举报事项作出处理。 编写人：山东省蓬莱市人民法院 杨庆华 注：本文仅供研究交流之用！
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