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如何实现城市社会治理重心下移?

 geros 2018-11-15

十九大报告中明确要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”“推动社会治理重心向基层下移”“打造共建共治共享的社会治理格局”。这说明随着对社会治理认识的加深,中央层面上的社会治理体制、新目标与新格局已经基本定型,表明党建引领社会治理,将创造性地以政党和政治机制来促进行政体系和社会力量的有效衔接,带动并提升在执政党引领下的整体性治理实践。

在中央政策指导下,面对实际问题,地方层面涌现出大量的治理创新实践案例。如上海自2014年“1+6”文件实施以来,探索“创新社会治理,加强基层建设”的改革实践,取消了城市街道办事处的经济职能,促使基层管理重心全面转移至公共服务、公共管理与公共安全领域,进而全面推动基层政府精细化探索的城市治理新路子;成都在市级层面统筹城乡,在基层社区层面建立公共服务资金,培育专业化社会组织和社区组织,推行社区营造,突出社区主体性,提升公共服务质量等。

尽管从中央到地方、从国家到社会对构建社会治理新格局达成了共识,但在具体的实践中,这种多元共治格局发展的并不顺利,不同主体间在权力配置、权责划分以及关系协调、评价考核等方面缺乏明确的体制机制,造成新的治理体系在理念与现实上的脱节。以治理重心下移解决社会治理的权力配置问题,目前已成为关键的政策话语之一。


社会治理重心下移突破口:管理、服务与资源

管理下移:城市基层政府责任体系与实现路径

管理下移指的是公共安全、公共管理下移等综合管理职能的下移,落实属地化责任制。落实管理下移的主线,必须以实现新时期基层社会综合性管理职能为落脚点,明确分类责任管理体制的总体框架。从综合管理职能出发,将公共安全、综合治理、社会治安防控、矛盾化解以及涉及到居民基本权利与生活的行政性事务等纳入到属地基层政府责任清单,并撤销街道一级基层部门的经济职能。以社会综合管理水平为中心,设计一个正向激励的基层综合管理指标体系,是实现管理下移的重要步骤。

服务下移:专业化职能与城市基本公共服务

服务下移涉及到政府职能部门,重在政府专业化职能的下沉和城市基本服务的下移。实现这一目标,需要探索以政府职能部门为责任主体的城市专业化职能和基本公共服务社会化、一体化提供方式。

第一,城市专业化职能的下移。政府的专业化职能,是指各种专业化、行业化的管理部门(如卫生、公安、教育、城管部门等)的职能。

第二,城市基本公共服务的下移。探索基本公共服务的社会化体系,采取购买服务的方式,通过公开招标、社区服务平台,构建社会协同机制实现服务下移,破除目前“上有千条线,下面一针穿”的基层治理困局。

为此,需要探索新的资源配套机制和运作机制。它包括与网络化、精细化相结合的党委统一领导下的政府部门间联动机制;社会组织发展与能力建设机制;购买服务与参与式评估机制;政社之间的协同机制,以确保服务下移后的基层社会治理体制有效运行。

资源下移与相关配套制度建构

资源下移主要是解决管理、服务下移的人、财、物等权力、资源配套措施。就下移的实践而言,不仅要从管理、服务尝试下移,更要有相应的配套制度来实现下移,保障下移的效率和效益。就资源下移而言,可以由社会组织或社会团体制定合理的规章制度,在政府的监管之下实现资源的合理调配。管理重心的下移如果辅之以社会组织之间的资源合理调配与社区自治资源的挖掘,那么随着社会性的发育与社会治理多元主体的孵化,社区治理能力上升、重心下移所带来的管理和服务事务就能得到自然而然的消化。


社会治理重心下移后基层的体制机制设置

针对管理下移的以街道为主的基层政府治理体制与机制

要实现基层社会治理的各项职能,保障重心下移后政府责任体制的良好运行,需要一系列配套的制度保障,如资源下移及其法律保障机制、责任机制、激励机制、考核机制和联动机制等,这是实现社会治理重心下移的重要保障。法律机制,要保证权责关系界分明确,需要有相应的制度保障,通过法律规则制度进行明确;激励机制,如果无法形成一个激励相容的机制,基层公共治理就会相互推诿,无法形成一个有序良好的运行秩序,应通过构建有效的激励机制保证各个参与主体有效地参与到基层社会治理中来;联动机制,实现基层社会治理中各项公共事务的有机联动,是打破政府横向间关系封闭和管理“蜂窝状”“碎片化”的问题关键;考核机制,需要通过对效果的评价来加强政府责任管理体制机制优化,通过设立基层政府社会。

针对服务职能下移的体制机制

基本公共服务的下移,主要是街道一些服务职能的下移。政府职能部门服务职能下移的承接方是社会组织,因此社会组织服务体系建设是非常关键的一环,根据目前的现状和合作治理的理论,社会组织体系应该包含三大类型的社会组织:专业化社会组织、社区自治组织以及社区自组织。

当前,社会组织由于发展历史不长,主要存在以下两个问题:第一,社会组织的专业化不足,不能适应和满足基本公共服务的需要,社会公共服务职能下沉后找不到可供对接的社会组织;第二,相关法律法规没有跟上,无法保障社会组织的基本权益。因此,还需要重点解决这两个问题:一是为应对多元化社会需求,需要建立能够提供多样化社会公共服务的社会组织服务体系,这是保障社会治理重心下移,提供优质基本公共服务的前提。二是法治保障的问题,必须通过法律制度明确其在公共服务供给过程中的权责关系,以制度形式对社会组织赋权增能。另外,要建构社会组织基本公共服务绩效评估机制与评估指标体系。这个指标体系应明确:评价的主体、对象、目的、标准、价值内涵等内容。

社会多方参与机制

引导驻区单位、群团组织和社会组织参与基层社会治理是基层治理新格局的重要内容,特别是专业化社会组织的发展及其能力机制、社会组织购买服务与参与式评估机制等。

创新社区层面的协动机制,进而实现社区公共服务供给的专业化、社会化。主要内容分为三点,即党建引领创新机制、三社联动机制与网格化治理机制。党建创新引领机制。在理论指导与地方性创新案例中,该环节深入研究党建引领社区治理协动的创新机制。三社联动机制。它是居委会、社会组织和社会工作者在社区领域围绕社区居民开展的社区治理活动,其目的是提高居民福祉、实现基层民主、促进社区内生性发展;作为自治协商平台的居委会和项目运作载体的社会组织,专业服务提供者和社工之间均存在双向互动关系。网格化治理机制。它是建立和完善网格化的联动管理机制,是当前基层社区治理创新的重要特色。依托社区网格化管理系统,构建基层社区治理的协同创新机制,是实现社会管理精细化、下沉公共服务、跨部门联动的有效手段。但是,社区网格化也存在创新理念的持久性问题,社区网格与社区居委会之间的协调问题,监督机制不健全问题等。需要通过对各地社区网格化治理的经验进行分析,探寻网格化治理的长效机制。

党建引领:城市基层社会治理中党的领导机制及法治保障

社会治理重心下移,涉及到条块之间、政府与社会之间和社会网络内部的协调与整合。

社会治理体制机制创新中,有必要将基层社会治理的重心下移、关口前移,扎实做好基层社会治理和服务工作。坚持党的核心领导地位是推动社会治理重心下移和保障基层社会治理体系良好运转的根本保障。党在基层社会治理的核心领导作用包含三个部分:一是党在政府部门和社区党工委的党委领导;二是党对新社会群体、社会组织以及社区社会组织,如业委会等社会治理主体的领导;三是党的组织网络作为社会治理体系中连接体制内外和不同治理主体的平台引领。

通过法治确保社会重心下移的有序性和稳定性,确保多元社会主体参与治理协调一致。党的全面领导要走向法治管理,这可以从三个方面入手:一是坚持依宪治国,实现法治,通过国家的根本大法宪法条文和其他配套法律的实施来规范和明确相关的权力来源、权力运行、操作机制以及实施范围等;二是实现“阳光法治”,通过《中国共产党党务公开条例(试行)》积极稳妥有序推进、统筹各层级各领域党务公开工作,这是发展社会主义民主政治的必然要求;三是制定实施社会组织法。这是社会组织良性发展的基础。在社会组织法中要明确规范基层党委领导权的来源、领导方式、领导机制、协调机制以及日常工作机制等。

文章来源:《国家治理》2018九月丙 《如何实现城市社会治理重心下移》

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