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自《农民专业合作社法》（2007年）实施以来，中国的农民专业合作社进入高速增长阶段。河北省是农业大省，2017年第一产业增加值占GDP的比重为9.8%，高于全国平均水平。河北省历来重视“三农”问题，大力扶持合作社的发展，农民合作社数量迅速增长，成为农村经济发展的重要力量。 河北经贸大学农民合作社研究中心发布的《河北省农民合作社发展报告（2018）》，集中梳理了河北省农民合作社发展的现状、问题及政府规制情况。该报告包括八个部分：第一章介绍河北省农民合作社发展的基本情况；第二章介绍《农民专业合作社法》中未涵盖的股份合作社的发展和集体经济产权改革试点情况；第三章介绍业内非常关注但尚未普遍开展的合作社信用合作的发展；第四章是农民专业合作社示范社建设；第五章梳理国家以及河北省农民合作社发展的法律和政策体系；第六和第七章介绍农民合作社的异化、表现、争议以及我国合作社政府规制的主要思路、措施及存在的主要问题。最后在第八章介绍了《农民专业合作社法》修订的思路、要点和主要内容。 一、河北省农民合作社发展情况 河北省农民合作社发展迅速，呈现五个特点：一是数量快速增加，吸纳社员的能力增强。从2009-2017年，河北省合作社数量增长了9.3倍；出资总额增长了16倍。二是种植业合作社占比最高。2016年，河北省种植业农民合作社占合作社总数的60.4%。三是纵向一体化趋势明显，合作社间的联合逐步发展。2017年底合作社联合社达到1671家。四是合作社示范建设成效显著。目前，河北省拥有国家级示范社311家，省级示范社1281家，市级示范社3300多家。五是出现多种形式的股份合作社。包括：土地股份合作社3894家，资金股份合作社4913家，集体资产股份合作社846家，农宅股份合作社333家，多元股份合作社4671家。 河北省农民合作社发展中存在跟全国共性的问题，主要体现在四个方面：一是规模小，实力弱，深加工能力欠缺。大部分合作社提供生产资料采购服务等初级合作内容，有能力创建品牌、完成农产品质量认证、创新流通模式、从事农产品深加工的较少。二是多数由能人大户、龙头企业、村集体发起建立，民主制度不完善。合作社事务缺乏公开性、透明性。财务制度不规范，一些合作社甚至没有按规定建立账簿、进行会计核算。民主管理流于形式，社员参与不多。三是包括“休眠社”在内的“变质”合作社现象较为普遍。一些合作社是经营主体为了享受政府政策优惠而成立，还有合作社业务活动停滞，成为“休眠合作社”或“挂牌合作社”。四是管理水平低，缺乏专业人才。合作社经营管理缺乏专业人才，开拓能力不足，难以适应激烈的市场竞争。 目前，中国乃至河北农民合作社发展出现一些新趋势：一是合作社专业化和纵向一体化趋势并存。合作社服务功能不断细分，出现了农机服务合作社、作物植保合作社、用水合作社、生产资料购买合作社、营销合作社等等。一些合作社不断向产前和产后延伸，纵向一体化趋势逐步加深。二是除第一产业外，合作社还向二三产业拓展，表现突出的如乡村手工业合作社、乡村旅游合作社等等。三是合作社联合社快速发展。部分合作社已经通过同业联合组建联合社，覆盖范围已从本村本乡向跨乡镇、跨县域，甚至向跨市、跨省域拓展。四是以地缘为基础的综合型合作社开始出现。山西运城永济蒲韩社区的综合农协、湖北建始县综合农协试点、浙江瑞安综合农协“三位一体”模式等都有一定的代表性，河北内丘金店新农协试验也有一定影响。 二、河北省股份合作社的发展 河北省积极支持各类股份合作社的发展，在全省范围内，推广土地股份合作、资金股份合作、集体股份合作、农宅股份合作等四种股份合作模式。目前，影响大、范围广的两类股份合作组织主要是农地股份合作社和农村集体产权改制中的社区股份合作社。 为实现农地集约利用，农民把承包地的经营权入股成立土地股份合作社，开展规模经营或统一流转给其他承租人经营管理，按照“保底收益+按股分红”模式分配盈利，让入股农户分享经营模式创新和规模经营的红利，同时降低了经营主体的土地流转成本。到2017年底，河北省土地股份合作制经济组织达3700多家，入股土地达960多万亩，大约占全省耕地面积的1/10。 2017年6月，农业部批准河北省行唐县、邢台县桥西区、馆陶县、平泉市4个县（市/区）作为农村集体产权制度改革试点，同年河北省又进一步确定了省级试点县11个，加上早在2015年确定的承德市双滦区，河北省16个试点县（市/区）先试先行，截至2018年10月，大部分已基本完成农村集体经济改革工作。在总结经验、完善机制的基础上，更大范围的集体经济股份合作制改革将大面积推行。 河北省的社区股份合作制改革正在推进中，改革中总结出了一些经验，也隐含一些问题。经验主要集中在三点:一是要宣传到位，学懂弄通；二是制度先行，留有余地；三是发动村民广泛参与。但是，已有的股份合作改革试点中也有一些需要深刻思考的问题，包括：用民主程序决定财产归属与多数人对少数人的剥夺；股份合作制度与家庭承包经营的关系；如何提高集体经济组织的开放性问题等。 三、河北省农民合作社信用合作的发展 信用合作是农民合作社发展的重要内容。早在2006年，中央“1号文件”就明确提出引导农户发展资金互助组织。2008年党的十七届三中全会进一步提出允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。此后，2010年及2012～2017年七个中央“一号文件”都明确提出支持、引导和规范农民资金互助组织发展。《河北省农民合作社条例》也做了相关规定，极大地促进了河北省农民合作社信用合作的发展。 河北省农民合作社开展信用合作的主要形式表现为两种：一种是设立独立的农村资金互助组织及资金互助合作社；另一种是依托原有农民专业合作社，为了农产品生产经营，在专业合作或产业合作的基础上根据国家相关法规开展信用合作或资金互助，以满足成员的短期小额信贷资金需求。 河北省唐山市玉田县承担了农业部、银监会“发展新型农村合作金融组织试点”改革试验任务，其试点经验主要有三点：一是实行“六个统一”，规范运行，即统一软件、统一资金账户及票据、统一管理制度、统一投放资金费用标准和统一安全防范设施。二是坚持“一制四性”，封闭运行，即服务对象“社员制”，服务宗旨“为农性”，办社性质“合作性”，服务取向“互助性”和服务范围“区域性”。三是开展“月查季审”，全面监管。除玉田县外，各地的试点也积累了很多发展经验。 农民合作社开展信用合作过程中还存在着一些不可忽视的问题：一是信用合作资金规模小、来源少；二是信用合作资金管理不够规范；三是信用合作资金缺乏有效监管；四是关于成员内部信用合作的法规不明确。 2017年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议提请会议审议的农民专业合作社法修订草案二审稿中，删除了有关合作社成员可以开展内部信用合作、进行资金互助等活动的表述。合作社信用合作业务开展的法律条件还远未成熟。 四、河北省农民专业合作社示范社建设 河北省从2008年就开始合作社示范社的建设。由于各种原因，合作社示范社也存在经营缺乏活力以及运作不规范问题。为保障示范社的规范运行，2013年，农业部、发改委等9部委颁布了《国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》，开始对国家级示范社展开监测。到目前为止，国家级农民合作社示范社分别在2015和2017年进行了监测，河北省分别有138家和198家示范社监测合格。 2014年4月，河北省委农工部、省农业厅等联合发布了《河北省农民合作社示范社评定及监测暂行办法》，规范省级示范社的评比和监测工作。省级农民合作社示范社每两年评定一次，实行动态监测，建立淘汰机制，每两年重新审核一次，目前这项省级合作社示范社监测工作正在开展。 然而，已经开展的示范社监测也存在一些问题。从示范社评比标准来看，“民主管理”和“社会声誉良好”等指标表述模糊，无法量化；对出资额、营业收入、社员数量等指标一刀切，未充分考虑合作社的多样性和地区差异；统一购买和销售等指标无法佐证；部分指标的导向性缺乏论证，不一定具备“先进性”；而且没有明确各部分指标的权重，执行中弹性很大。从评比过程看，经济实力成为唯一重要的评比因素，民主运行和财务管理指标被忽视；许多合作社佐证材料不全，被评示范社表述的真实性有待商榷；示范社名额“达标”要求使得不规范的合作社也可能入围。 五、合作社发展的法律和政策体系 《农民专业合作社法》是我国合作社发展的基本法律依据，配合该法的落实，中央各部委和地方政府出台了一系列的政策和文件，共同构成了实施《农民专业合作社法》的法律和政策体系。其中，最重要的三个法律和法规文件是《农民专业合作社登记管理条例》、《农民专业合作社示范章程》和《农民专业合作社财务会计制度》。同时，历年“一号文件”中也都有合作社的扶持和规范政策。 从扶持手段看，中国政府对合作社的扶持政策包含税收优惠、财政扶持、金融支持、政府向合作社购买涉农服务、人才支持、便捷的注册登记、支持示范社的发展等几个方面。从中央到地方都发布了一系列相关的法律法规，促进合作社的发展。 河北省有关合作社最重要的法律文件是2014年通过的《河北省农民合作社条例》，该条例共七章四十四条，主要就农民合作社的设立和运行、财务管理、指导与服务、扶持与促进政策、法律责任等方面进行了规范，并在一些方面进行了创新。一是使用了农民合作社概念，拓展了合作社范围；二是明确了农民合作社及其成员的责任；三是对农民合作社开展信用合作进行了规定；四是规定了财务公开的内容；五是规范了国家机关及其工作人员的行为；六是明确了扶持农民合作社发展的相关举措。 六、农民合作社异化和政府规制 近年来，伴随着合作社数量的快速增长，一些合作社出现了脱离“社员所有、社员控制和社员受益”的规定性，存在广泛的“名实分离”等“异化”现象。主要表现为：一是用土地经营权、林权等虚构合作社的出资；二是用“N个统一”模糊社员参与不够的现实；三是模糊“二次返利”的概念；四是混淆社员的边界；五是混淆领办企业、合作社和社员的资产和收入；六是用难以证实的数据夸大合作社的服务成效。 目前，政府主要从以下几个方面规制合作社的发展：一是通过《农民专业合作社法》强调合作社“农民所有”的本质；二是通过《农民专业合作社示范章程》规范合作社的治理结构；三是通过《农民专业合作社财务会计制度》规范合作社财务制度；四是实施合作社示范社建设活动。 虽然政府从立法和示范社建设两方面来规范合作社的发展，但是普遍的合作社异化对政府规制政策的有效性提出质疑。目前，农民专业合作社规制中的问题主要有四个方面：一是合作社立法缺陷在一定程度上导致合作社异化；二是已有法律、制度、章程等落实困难使合作社异化难以遏制，包括《农民专业合作社登记管理条例》落实中的问题、《农民专业合作社示范章程》与实际运行情况“两张皮”问题以及《农民专业合作社财务会计制度（试行）》的落实不尽人意。三是扶持多，规范少，扶持手段缺乏中立性，财政扶持是最主要的扶持手段，普惠性的金融和税收手段较弱；针对具体业务的扶持多，信息、教育、技术支持少。四是对已有合作社的监测和评价制度尚待完善。 报告的最后还介绍了本次合作社修法的思路和要点，作为背景知识供同行参考。 本文系河北经贸大学农民合作社研究中心发布的《河北省农民合作社发展年度报告（2018）》缩略版，将在《中国农民合作社》第12期刊登，课题组成员：马彦丽、窦丽琛、芦丽静、胡一宁、李宗奇。 |
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