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最高法司法案例研究院 2018-11-20 15:54:33 ——“房票”安置在国有土地上房屋征收补偿中的合法性 关键词房屋征收与补偿 货币补偿 房票安置 合法性 选择权 裁判要点《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，那么，作出房屋征收决定的市、县级人民政府以“房票”的形式进行安置，是否符合上述关于产权调换的行政法规的规定，被征收人的选择权及其他合法权益是否收到侵害？ 相关法条《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条  基本案情为改善老城区基础设施和人居环境,被告宜春市袁州区人民政府（以下简称袁州区政府）于2017年4月作出《关于对中山路大坪里、沙子巷和考棚路片区棚户区改造项目房屋实施征收与补偿安置实施方案(征求意见稿)》,并以公告的形式在征收范围内进行了公布并征求意见,同时作了社会稳定风险评估。2017年6月6日,袁州区政府作出《关于对中山路大坪里、沙子巷和考棚路片区棚户区改造项目房屋实施征收的决定》(附补偿安置实施方案),实施方案涉及征收房屋建筑面积约51万平方米,涉及住户约5124户,征收补偿政策为货币补偿和“房票”安置。原告张某的房屋位于被征收范围之内,因双方无法达成安置补偿协议,原告遂以被告作出以“房票”安置的方式违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《条例》）的相关规定为由提起行政诉讼,要求撤销该征收决定并对原告就地或就近进行产权调换安置。 裁判结果江西省宜春市中级人民法院于2017年12月13日作出了（2017）赣09行初242号行政判决书：驳回原告张某要求撤销被告宜春市袁州区人民政府作出的袁府字[2017]22号《关于对中山路大坪里、沙子巷和考棚路片区棚户区改造项目房屋实施征收的决定》以及要求对其进行就地或就近产权调换安置的诉讼请求。宣判后，张某提出上诉。江西省高级人民法院于2018年7月10日作出了(2018)赣行终611号行政判决，驳回张上诉,维持原判。  裁判理由法院生效判决认为：原告主张被告安置补偿方案中只有货币补偿和“房票”安置，没有提供改建地段或者就近地段的房屋的问题。根据《条例》第二十一条之规定，被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价；因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，除货币补偿外，被告袁州区政府根据城市总体规划，没有在改建地段建设安置住房，而是通过向社会购买服务的方式对被征收人提供安置房源，实行“房票”安置。“房票”载明被征收人房屋征收补偿价值，且允许转让，持有人在购买商品住房时以“房票”票面金额进行结算，剩余“房票”仍可结算现金。由此，袁州区政府实行的“房票”安置补偿政策既可以满足包括原告在内的被征收人实现产权调换的需要，又能实现行政管理之目标，且并不违反《条例》关于产权调换的规定，故原告要求被告袁州区政府另外对其进行就地或就近安置的诉讼理由本院亦不予支持。 综上，被告袁州区政府作出的袁府字[2017]22号《关于对中山路大坪里、沙子巷和考棚路片区棚户区改造项目房屋实施征收的决定》事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。  案例注释本案原告虽然起诉的是国有土地上房屋征收决定，但从其实际诉求来看，是对该“征收决定”所附补偿安置实施方案不服，属被征收人对行政机关征收决定及其补偿方案不服的典型案例。实际生活中，根据城市建设的总体规划，城市建设涉及的房屋征收和安置工作中，除货币补偿外，征收部门逐渐以“房票”安置的方式替代以往通过在改建地段建设安置住房的方式实现行政管理的目的，同时引发对该类安置方式合法性的考量。本案的裁判表明，实行的“房票”安置补偿政策既可以满足包括原告在内的被征收人实现产权调换的需要，又能实现行政管理之目标，且并不违反《条例》关于产权调换的规定。本案主要涉及以下两方面的问题： 一、以“房票”安置的方式对被征收人进行补偿的行政行为的合法性 “房票”是近年来各地进行棚区改造而“发明”的新事物，是房屋征收过程中货币补偿与产权调换的衍生品，是介于货币补偿与产权调换之间的一种补偿方式，同时具有两者的功能，既可以充当货币进行流通使用，又可以抵扣安置面积完成产权调换。《条例》二十一条规定了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，这两种方式在实际生活中存在着一定的缺陷，采用货币补偿的方式对被征收人进行补偿，被征收人往往会将补偿款用于消费甚至挥霍掉，最后被征收人往往难以支付购房款，从而实现不了安置的目的；采用房屋产权调换的方式进行补偿，给被征收人带来过渡周期长的困扰，且不能满足被征收人对楼盘个性化的需求。两种补偿方式的弊端在实际生活中容易激发政府与拆迁户之间的矛盾，为了更好地解决房屋征收中的难题，“房票”安置作为一种全新的补偿方式便孕育而生，兼顾前两者的优点，同时凸显了自身的特色。“房票”作为一种可以流通转让的有价证券，载明被征收人房屋征收补偿价值，且允许转让，持有人在购买商品住房时以“房票”票面金额进行结算，剩余“房票”仍可结算现金。以“房票”的方式对被征收人进行安置，作为进行产权调换的方式之一，通过向社会购买服务的方式对被征收人提供安置房源，给予公平的补偿，符合《条例》的目的。  本案中，张某以袁州区政府的安置补偿方案中只有货币补偿和“房票”安置，未提供改建地段或就近地段的房屋为起诉理由提起诉讼，不予支持。行政机关虽未提供直接的产权调换供被征收人选择，但是“房票”安置以提供安置房源的方式进行安置，实现产权调换，不违反《条例》关于产权调换的规定。 二、政府以购买服务的方式实行“房票”安置不侵犯被征收人选择权 《条例》规定，被征收人可以选择选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。政府向社会购买服务的方式对被征收人提供安置房源，实行“房票”安置，是否侵犯了被征收人对补偿方式的自由选择权，司法实践中，存在着两种不同的意见，一种意见是，“房票”安置的方式侵犯了被征收人对补偿方式的自主选择权，因“房票”安置使得被征收人失去了改建地段或就近地段房屋的产权调换；另一种意见是，“房票”安置的方式并未侵犯被征收人对补偿方式的自主选择权，反而增加了自主选择权，实现利益的最大化，被征收人可以根据自己的个人需要在提供的房源中购买商品房。笔者同意第二种观点，“房票”安置作为一种创新的产权调换补偿方式，不但提高了房屋征收安置的效率，而且满足了被征收人的多元化安置需求，并未侵犯被征收人的自主选择权。 本案中，袁州区政府的实施方案中为被征收人提供了货币补偿与“房票”安置的两种选择，创新产权调换的补偿方式，向社会购买服务为被征收人提供房源的方式完成征收安置，被征收人可以根据自身的经济状况及生活便利情况，选择不同区位、户型、品质的住房，对于不需要“房票”安置的被征收人可以选择货币补偿，未侵犯被征收人的自主选择权。需要指出的是，行政机关以“房票”代替改建地段或就近地段房屋的产权调换进行安置的，不能损害被征收人的合法权益，换言之，如果当地房地产市场价格短期内出现明显快速上涨的，“房票”价值不足以购买相类似居住房屋的，房屋征收部门应当给予合理补偿。 一审合议庭成员：吴建平、潘丽平、黄 礼 二审合议庭成员：葛 伟、王丽君、万 菁 作者单位：江西省宜春市中级人民法院 |
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