|
作者简介：范文辉 砖济咨询经理 专长：财务测算、PPP咨询
摘 要 广东三旧改造是指广东省特有的改造模式，分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造。“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。自广东省政府2009年发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）以来，广东各个市区人民政府纷纷响应号召，出台适应本市区的相关政策，开展“三旧”改造项目。
由于“三旧”的历史渊源，项目主体复杂、客体复杂，改造时涉及的主体众多，包括政府部门、集体、土地权利人和开发商、村民、设计方等不同利益诉求主体，关系网复杂。
对于想参与“三旧”改造项目的投资人/开发商而言，想分到一杯羹，首先需要了解的是，自己适合参与哪种类型的“三旧”改造项目，能以何种方式参与，如何确认改造主体（实施主体）地位。
本文笔者主要对广东省部分地市的“三旧改造”政策中的改造主体（实施主体）的确认方式进行分析。
1.“三旧”改造项目特点
城市化进程飞速发展，新增用地指标上限限制，使城市用地供需矛盾越来越凸显；另一方面，“三旧”一般地处老城区，地段较好，而且一般都存在规划布局不合理、容积率低、土地闲置率高、用地效率低、基础设施落后、风貌陈旧破烂等问题。“新旧”区发展所遇问题的焦点，都围绕着土地的稀缺性，如何挖掘土地的潜力，实现土地效益最大化，实现从增量土地向存量土地市场的转变，实现城市产业升级和空间重构的，成为我国城市化进程中的必由之路。就此，“三旧”改造项目应运而生。
“三旧”改造是一项复杂的社会系统工程，需要动员各方力量共同参与。由于“三旧”的历史渊源，项目主体复杂、客体复杂，改造时涉及的主体众多，包括政府部门、集体、土地权利人和开发商、村民、设计方等不同利益诉求主体，关系网复杂。 2.广东省、部分地市区改造主体有几种？
在实践中，改造主体的认定是“三旧”改造项目的一个关键性问题，也是核心问题。
2018年4月，广东省国土资源厅发布了《关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号），第六条“合理确定项目改造主体”，详细规定了各类“三旧”改造项目的改造主体，征地手续合法完善的、签订征地协议后发生转让的，以土地权利人、受让人作为改造主体；土地已流转的原农村集体经济组织、经村集体经济组织表决同意的受让人、承租人，成片连片改造项目以房地产作价入股、签订搬迁补偿协议、联营、收购归宗等方式，整合分散产权的单一权益人后，都可以作为改造主体。
其中，集体建设用地使用权的受让人甚至承租人，在土地流转期内，经村集体经济组织表决同意，也可以成为改造主体，为广东省级文件首次明确事项。之前，2015年广州市政府发布的《广州市城市更新办法》（市政府令第134号）曾提到“集体建设用地使用权依法流转的，由取得土地使用权的主体实施更新改造。”同时，为规范住房市场，保障弱小者利益，减少因信息不对称，利益导向而出现市场乱象，该办法同时约定了集体建设用地使用权流转用于兴建公租房、廉租房等保障性住房的，不得进入交易市场。
根据2017年广东省地方税务局、广东省国家税务局、广东省国土资源厅关于印发《广东省“三旧”改造税收指引》的通知，广东省“三旧”改造分为三类共九种改造模式。如下表1所示： 表1 “三旧”改造三类九种改造模式 
从上表可以看出，“三旧”改造项目的改造主体主要有政府方、市场方、农村集体经济组织、土地使用权人，以单一或者合作的方式参与项目改造。
具体查看广东部分地市的相关文件（见下文附表），可以发现，他们在改造模式上既有相同点，也有不同点，同大于异。比如：
广州： 用地单位不得擅自利用自有工业用地用于房地产开发项目建设，不得擅自改变工业厂房、配套公共服务设施使用用途作经营性使用。涉及违法建设的，由城管部门根据《城乡规划法》、《广州市违法建设查处条例》的规定处理； 保留集体用地性质的，应当按照控制性详细规划要求用作产业发展，不得进行房地产开发，并将不低于该项目总用地面积15％的用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，建成后无偿移交政府。
惠州： 若交由农村集体经济组织自行改造使用，可以划拨方式供地（但不得用于商品住宅开发）； 禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地，禁止将集体土地用于商品房开发； 强化开发区生产功能。严格执行“开发区内严控房地产开发，工业集中区内禁止房地产开发”的规定，防止房地产开发项目挤占工业项目用地指标。对于新上的工业项目，除依托资源和原址扩建类项目外，要全部进入开发区和工业集中区。
顺德： “三旧”改造应重点推进旧工业厂房升级改造和旧村居改造，适度控制经营性房地产改造项目； 要加大“工改工”扶持力度，完善工业物业分宗分割操作指引，研究调整改造后用于经营性房地产开发项目的利益分配机制，通过政策合理调控，严格控制“工改商住”。 除协议出让或流转方式进行供地的、旧村居改造采用政府指导，村（居）、集体经济组织自行改造外，涉及商品住宅开发的城市更新项目用地，须由政府土地储备机构收储后公开交易出让。 顺德区人民政府关于印发顺德区城市更新（“三旧”改造）实施办法的通知（顺府发〔2015〕19 号）提到，土地用途原为工业及其他非公益性质的国有建设用地，符合已批的控制性详细规划或“三旧”改造单元规划，土地规划为发展经营性项目用途（不涉及商品住宅开发建设）。
江门： 江门市人民政府关于印发《江门市市区“三旧”改造实施意见（试行）》的通知（江府〔2017〕19号），未转为国有建设用地的土地，不能用于商品房地产开发。
从以上可以看出，广州市、惠州市、顺德区、江门市对于三旧改造项目在集体用地的房地产开发、“工改商”方面均予以明确规范，严格把控“房地产化”。
观察附表，基本上都有政府、权利主体、市场主体单一或合作方式下的政府组织、权利主体自行改造、引入市场主体改造等模式。但由于地区存在差异，个别模式会存在差异。
比如，因深圳市历史上采取集体土地“统征”、“统转”，理论上是不存在旧村庄的集体建设用地，只有城中村的历史用地，故而也缺失农村集体经济组织这个主体。
深圳在城市更新项目中还有个特色，为缓解保障性住房选址和城市更新公益设施保障不足等现存矛盾，要求加大人才住房和保障性住房供应力度，改造方向为居住用地的项目中需配建一定比例的保障性住房。
3.改造主体如何确认？
对于土地权属界定清晰的“三旧”改造项目，符合自行改造的条件后，可由权利人/集体自行改造，广州市旧村庄改造项目还提出“鼓励旧村庄自主改造类项目按照土地整理、土地开发两阶段分别引入合作企业”；如需引进市场主体，参与项目合作改造的，需通过市公共资源交易中心公开招标引进，旧村庄涉及合作改造的，应当通过农村集体资产交易平台公开选择合作主体，此外广州市旧村庄的合作改造模式，提到若项目涉及公有资产为主的企业、公司资产处置的，还必须按照国有资产处置程序办理；对于纳入成片改造范围的“三旧”用地，原土地权利人可以优先收购归宗后实施改造；原土地权利人无法实行收购归宗的，当地政府可以统一收购储备和组织改造，并通过招标、拍卖或者挂牌等公开交易方式确定项目改造主体。
深圳对城市更新类型的划分和其他地市不一样，不是按照城、村、厂，而是按照改造的力度进行划分，分别为综合整治、功能改变、拆除重建。综合整治主要是政府的公共投入，以公益为主；近年来更新项目主要聚集在拆除重建领域，故实施主体重点介绍此类型。
深圳城市更新单元内项目拆除范围存在多个权利主体的，所有权利主体通过房地产作价入股成立/加入公司、与搬迁人签订搬迁补偿安置协议、收购房地产方式将房地产的相关权益移转到同一主体后，形成的单一主体可申请实施主体资格确认。值得注意的是，以旧住宅区改造为主的改造项目，经占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主同意后，公开选择市场主体，市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后，形成的单一主体申请实施主体资格确认。 意向的改造主体是否符合条件，由谁确认，此处以深圳和惠州为主，简要介绍一下。
根据《惠州市惠城区“三旧”改造项目认定、管理办法》规定，在项目申报主体报送“三旧改造”实施方案审查时，应当提交改造实施主体的相关文件，市“三旧”改造办公室审查时，会同时审查是否准许改造意向主体作为改造实施主体。在审批级别上，根据《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》（惠府〔2010〕98号），提及的“具体“三旧”改造方式的选定和改造主体的确定必须由市、县（区）“三旧”改造工作领导小组集体研究”，可知，在实施主体确认问题上，惠州市仍需市“三旧”改造工作领导小组同意，市级层面对改造主体是有决策权的。
深圳市人民政府《关于印发深圳市城市更新办法实施细则的通知》（深府〔2012〕1号）中，提到“城市更新单元内项目拆除范围的单一主体，应当向区城市更新职能部门申请实施主体资格确认”，可见，改造主体的确认的决策权未上升到市级层面，深圳市的区级主管部门具有较大权限。从这点，也可以感受到深圳市的“强区放权”。
4.改造主体变化趋势分析
以广东的两大代表性城市，广州、深圳为例，相关政策及实践显示，城市更新政府监管力度明显趋严。
广州正由“政府引导”向“政府主导”方向发展。早期基本上对市场开放，鼓励开发商主导城市更新。开发商乐于参与旧厂改造，但因旧城改造难度大，盈利难保障，旧村产权复杂，难度不小，开发商参与此种类型的积极性低，市场的逐利性说明了完全市场化不利于整体更新的推进，所以后来政策强调成片改造，土地“应储尽储”，由政府来进行更新主导。
自2016年下半年以来，深圳政府在城市更新中的角色，不再局限于“守夜人”，近年除立法监管外，政府还直接介入其中，以更加积极的姿态介入城市更新活动。建纬（深圳）律师事务所贺倩明主任此前分析，受拆迁难和政策制约的影响，市场主体（开发商）已被逐步挤出旧住宅区改造市场，同时政府以“政府主导+国企实施+人才住房”的模式进入旧住宅区改造市场，以“综合整治+租赁”进入旧村改造。且目前深圳各区政府加强主导本辖区产业发展战略规划和片区的统筹规划，即使其他条件均符合，但不符合产业导向和规划导向的话，市场主体主导的城市更新项目推进也可能遇到困境。
综上，作为改造主体之一的市场主体（开发商）应该顺应政策趋势，转变传统思维，比如向产城融合方向发展，从销售为主向租售并举转变，提升资产的运营能力。
5.结语
市场经济改革先锋的广东省，采用的“三旧改造”，是盘活存量土地、提高土地利用效率的重要方式，在土地资源供求存在矛盾的大环境下，灵活实施“三旧”改造，提高土地的利用效率，可预见将成为一种流行方式，各个改造项目的改造 主体也为我国的经济社会又好又快发展贡献一份力量。
附表
地区 | 改造主体 | 改造细则 | 广东省 | 土地权利人 | 对于无合法征地手续或手续不完善，实际已实施征地（2009年12月31日前已签订征地协议）的历史用地，按照用地发生时的土地管理法律、法规及政策规定落实处理（处罚）并完善征收手续后，以土地权利人作为改造主体；
对于独立分散、未纳入成片改造范围的“三旧”用地，原土地权利人可以优先申请自行改造或者合作改造，当地政府应当提供便利，不得设立不合理限制条件。
对于纳入成片改造范围的“三旧”用地，原土地权利人可以优先收购归宗后实施改造。 | 受让人 | 签订征地协议后发生转让行为的，可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）并完善征收手续后，以受让人作为改造主体。 | 原农村集体经济组织 | 农村集体经济组织与其他个人或单位签订集体建设用地使用权出让、出租合同，将土地流转给其他个人或单位使用的，以原农村集体经济组织为改造主体； | 农村集体建设用地的受让人、承租人 | 鼓励和引导农村集体经济组织自愿申请办理土地征收手续将集体建设用地转为国有建设用地，自行实施改造或合作改造；
也可依法开展旧村土地整理，以入股、联营等合法方式使用集体建设用地，但不得用于商品住宅开发。
经农村集体经济组织表决同意，且土地流转期限符合相关法律、法规、规章要求的，在土地流转期限内可由农村集体建设用地的受让人、承租人作为改造主体。
农村集体经济组织使用的国有建设用地也可参照上述规定，以原农村集体经济组织或承租人为改造主体。 | 所有权利主体 | 对于成片连片改造项目，改造范围内的所有权利主体通过以房地产作价入股、签订搬迁补偿协议、联营、收购归宗等方式，将房地产的相关权益转移到单一主体后，可由该主体申请实施改造，在完成上盖物拆除后再注销原有不动产权证，由国土资源主管部门直接与单一改造主体签订出让合同。
但连片改造涉及公有经济成分占主导地位的公司、企业资产处置的，必须按照国有资产处置程序办理。 | 市场主体 | 原土地权利人无法实行收购归宗的，当地政府可以统一收购储备和组织改造，并通过招标、拍卖或者挂牌等公开交易方式确定项目改造主体。 | 合作改造 | 合作改造的应当按照规定程序选择合作主体，涉及公有经济成分占主导地位的公司、企业资产处置的，必须按照国有资产处置程序办理，并通过公共资源交易平台进行交易。 | 惠州 | 政府 | 因城市基础设施和公共设施建设或实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地的，由市、县（区）政府依法收回、收购土地使用权，纳入政府土地储备。纳入土地储备的具体程序、价格确定，按国家、省、市及各县、区有关规定执行。 | 原产权人 | 旧城镇改造范围内，在符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，鼓励原土地使用权人自行进行改造。 | 市场主体 | 旧城镇改造范围内，在符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，各地块的使用权人可共同成立项目公司联合自行改造；或市场主体与其他土地权利人协商签订土地转让（收购）合同，在落实相关补偿安置措施的前提下，自行收购改造范围内的多宗地块及地上房屋建筑后，申请对收购的地块取得拆迁许可后进行集中、成片拆迁改造。 | 农村集体经济组织 | 旧村庄改造范围内，农村集体经济组织自愿申请将集体建设用地转为国有并经依法批准，由农村集体经济组织依照规划自行改造或与合作单位改造建设的，并按相关规定办理用地手续。 | 政府主导，引入社会资金 | 于成片拆迁改造项目，政府可在拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作，也可在确定开发建设条件的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过公开交易方式确定土地使用权人，建筑物、构筑物及其他附着物的拆除清理和安置补偿由中标人或者竞得人负责。 | 国有企业、市直或县、区各类资产经营公司 | 作为原土地使用权人可自行改造；
若其与他方合作改造，则由市、县（区）政府统一收回，采取公开出让方式确定改造主体。
因企业退市、改制等原因，土地连同地上建筑物等资产已在政府产权交易部门公开交易的，则不须再由政府收回，土地资产持有人可依照改造规划直接参与改造。 | 注释：具体“三旧”改造方式的选定和改造主体的确定必须由市、县（区）“三旧”改造工作领导小组集体研究。经批准的“三旧”改造项目，不得转让。 | 广州 | 市政府工作部门或区政府及其部门作为主体 | 旧厂房更新项目，政府收储的，纳入土地供应计划，由政府按规定组织土地供应。 | 取得土地使用权的主体 | 集体建设用地使用权依法流转的，由取得土地使用权的主体实施更新改造。 | 多个土地权属人联合作为主体 | 城市更新项目用地范围内现状土地、房屋涉及多个权属人的，应当进行土地归宗后由同一个权利主体实施改造。 | 城市更新可以由市政府工作部门或区政府及其部门作为主体，也可以由单个土地权属人作为主体，或多个土地权属人联合作为主体，综合运用政府征收、与权属人协商收购、权属人自行改造等多种改造模式。 | 城中村 | 区政府主导，以村集体经济组织为主体 | 村集体经济组织如需自主改造、协议出让的，应当经市“三旧”改造工作领导小组批准并纳入年度实施计划。
鼓励“城中村”改造项目通过土地公开出让招商融资实施。村集体经济组织如需自主改造、协议出让的，应当经市“三旧”改造工作领导小组批准并纳入年度实施计划。“城中村”自主改造项目选择合作企业的，村集体经济组织应当报区政府以公开招标方式引进有实力、信誉好、社会责任感强的合作企业。 | 旧城镇 | 引入社会资金 | 全面改造项目若需要引入社会资金用于拆迁补偿安置和土地整理的，应当通过公开方式，选择市场主体具体实施。 被选定的投资实施主体按协议约定投资完成拆迁补偿安置和土地整理后，政府通过市公共资源交易中心平台公开出让土地，同级财政部门按照协议约定统筹安排资金，支付相应费用给投资实施主体。 | 权利主体或者街道（社区）与权利主体共同完成 | 政府统筹实施的微改造项目由市、区财政安排资金。由权利主体或者街道（社区）与权利主体共同完成的微改造，可由市、区财政安排资金补贴，并在现行法规政策允许的前提下，吸引社会力量参与。 | 旧村庄 | 政府 | 由政府整理土地，负责村民住宅和村集体物业复建安置补偿，整理的土地纳入储备后实施公开出让或用于市政公用设施建设，村集体经济组织不参与土地出让收益分成。 | 自主改造 | 由村集体经济组织根据批复的项目实施方案自行拆迁补偿安置，由村集体经济组织或其全资子公司申请以协议出让方式获得融资地块开发融资。
鼓励旧村庄自主改造类项目按照土地整理、土地开发两阶段分别引入合作企业，并优先纳入旧村庄改造年度实施计划。 | 合作改造 | 通过市公共资源交易中心公开招标引进开发企业合作参与改造，村集体经济组织可申请将融资地块协议出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业；或者通过融资地块公开出让引入合作企业进行改造。
合作改造类项目由区政府主导，由村集体经济组织根据批复的项目实施方案和制定的拆迁补偿安置方案，公开引进合作企业参与改造；或通过土地公开出让，引进合作企业参与改造。
合作改造类项目可以一次性引入合作企业，也可按照土地整理、土地开发两阶段分别引入合作企业。 | 江门 | 由市或各区政府指定改造和建设主体 | 城市基础设施和公共设施建设，不涉及经营性项目的，可由市或各区政府指定改造和建设主体。
改造所需要的土地，由政府收回或征收。改造后节余的土地，纳入政府储备土地，由政府统筹安排使用。 | 旧村庄土地所属的农村集体经济组织 | 旧村改造，可由旧村庄土地所属的农村集体经济组织申请作为改造主体，自行改造。
1．申请改造的旧村庄所在地块应已编制控制性详细规划和三旧改造单元规划。
2．鼓励旧村改造所属的农村集体经济组织申请将旧村庄改造范围内的集体土地转为国有建设用地。未转为国有建设用地的土地，不能用于商品房地产开发。
3．农村集体经济组织可成立独资(或全资)项目公司开展旧村改造，项目公司可作为旧村改造主体。 改造主体取得改造地块使用权后，需引入社会资金合作开发的，合作主体的选择和合作方式、出资比例、利益分配等内容必须按村民组织法实施，召开村民大会或村民代表大会通过，并须通过农村集体资产交易平台公开选择合作主体。 | 原土地使用权人 | “三旧”改造中将旧厂房用地改造为商业、旅游、娱乐、教育、科技、医疗、文化、体育等用地的，符合所在地块控制性详细规划和“三旧”改造单元规划，原土地使用权人可申请自行改造。 | 市属、区属国有全资企业 | 市属、区属国有全资企业可在政策允许范围内将自有的旧厂房用地按三旧改造规划自行改造。 | 深圳 | 拆除重建类城市更新项目的实施方式 | 权利主体 | 包括项目拆除重建区域内的单一权利主体自行实施，或者多个权利主体将房地产权益转移到其中一个权利主体后由其实施。 | 市场主体 | 项目拆除重建区域内的权利主体将房地产权益转移到非原权利主体的单一市场主体后由其实施。 | 原农村集体经济组织继受单位可以与单一市场主体 | 城中村改造项目中，原农村集体经济组织继受单位可以与单一市场主体通过签订改造合作协议合作实施。 | 政府主导 | 政府通过公开方式确定项目实施主体，或者由政府城市更新实施机构直接实施。涉及房屋征收与补偿的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定执行。 | 对于拆除重建类项目，政府将处置土地的一定比例交由继受单位进行城市更新，其余部分纳入政府土地储备。 在交由继受单位进行城市更新的土地中，应当按照《办法》和《实施细则》要求将不少于15%的土地无偿移交给政府纳入土地储备。前述储备土地优先用于建设城市基础设施、公共服务设施、城市公共利益项目等。 | 综合整治 | 仅有单一权利主体 | 更新单元范围内仅有单一权利主体的，该权利主体即为实施主体。 | 委托方式确认一个单一权利主体 | 更新单元范围内有多个权利主体的，所有权利主体通过委托方式确认一个单一权利主体作为实施主体。 | 所有权利主体通过委托方式确认一个单一市场主体 | 更新单元范围内的所有权利主体通过委托方式确认一个单一市场主体作为实施主体。 | 功能改变类城市更新 | 房地产权属所有人 | 实施功能改变类更新项目的土地使用权人应当按照有关法律法规规定的建筑物改变使用功能的程序，向市规划国土主管部门及相关主管部门申请办理规划许可变更和相关手续。 建筑物由业主区分所有，部分业主申请将住宅改为经营性用房的、其他形式的功能改变的，申请人应当依法征得利害关系人的同意，并在申请办理规划许可变更手续时提交书面证明文件。 |
注释：城市更新单元内项目拆除范围存在多个权利主体的，所有权利主体通过三种方式将房地产的相关权益移转到同一主体后，形成单一主体 | 顺德 | 前期投资人 | 前期投资人须通过镇人民政府（街道办事处）农村集体资产交易平台公开选定，并与之签订投资合同确定合作关系，在项目前期土地整理过程中投入资金，进行土地整合、建筑物拆迁、土地通平、协助办理用地手续等土地整理工作，并按合同约定享受权利和承担义务、获得投资回报的投资主体。 | 政府 | 政府为了城市公共基础设施建设或进行旧城镇改造需要调整土地的，由政府统一拆迁改造，涉及的土地使用权由政府依法收回、收购，纳入政府储备土地，按计划使用或通过公开交易的方式出让。 | 引入社会资金 | 政府引入社会资金进行改造。政府对拟改造的项目，通过公开交易的方式引入社会资金参与改造。 鼓励市场主体通过收购的方式实行土地合宗、集中改造。 | 土地使用权人 | 土地使用权人自行改造。鼓励土地使用权人对自有的旧房屋（厂房）采用多种方式按规划进行改造。 | 政府指导村居进行改造 | 旧村居的改造应在区、镇（街道）两级政府的指导下，以村（居）为主导，灵活运用多种方式进行改造，并积极争取社会资金参与改造。 | 注：多种方式结合实施改造 |
|
