|
检讨与重塑：还原人民陪审的本来面目 ——以一审案件陪审率为视角切入 陪审制度起源于英国⑴。我国目前的人民陪审员制度是指法院在审判案件时吸收人民群众作为人民陪审员，与法官一起审判案件的司法制度，其价值主要表现为司法民主、司法公信、司法监督三个方面⑵。自《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）于2005年颁布施行以来，作为人民司法体制不断改革、完善、发展的重要举措，全社会均在积极的实践探索和全力的推进⑶。但经过了8年时间的探索与完善，总体上人民陪审员制度“内热外冷”的现状没有得到实质性的转变，这值得我们高度关注和深思。本文拟通过法院系统案件质量评估体系中一审案件陪审率指标为切入点，以文本分析、实证调查等形式，将人民陪审员制度放在全新的视角进行审视，以期有新的发现，并提出完善对策。 一、探讨基点：一审案件陪审率虚高 伴随我国依法治国方略的稳步推进，司法改革逐渐深化，我国人民陪审员制度表现出了蓬勃旺盛的生机和活力。⑷特别是作为人民陪审员制度重要的践行机构——人民法院，无论是在思想认识上，还是在实际工作中，均表现出了前所未有的热情和创新精神，作为法院系统考核人民陪审情况重要且唯一指标——一审案件陪审率的持续增长就是最好的印证（具体数据详见表1⑸）。然而，无论是普通民众，还是业内人士，不时抨击着人民陪审员制度，形容人民陪审员只是一道“华丽”的摆设。庭前不闻不问，庭审中懵懵懂懂，评议时哑口无言，对人民陪审员“陪而不审”、“合而不议”的现象，几乎如众所周知的事实一般无需举证就能得到大家认可。以上形成的巨大反差，折射出了一种一面是“方兴未艾”而另一面是“口诛笔伐”的背离现象。 表1 近五年全国法院一审案件陪审率数据情况
（一）参审的广泛性被限缩 我国人民陪审员制度的立法初衷在于通过人民陪审，促进司法公正，发挥人民群众参与审判、监督审判，保证公正和效率。社会公众广泛参与司法，让司法充分感受民意，应是人民陪审员制度设置的根本要义。因而，《决定》第14条规定了每个案件的人民陪审员应当随机抽取确定，但在实践中，随机抽取制度已经产生异化，大部分的陪审工作总是由几位相对固定的人民陪审员承担，人民陪审员参审的广泛性被严重限缩，从某地区法院2011年、2012年人民陪审员参审情况统计即可印证（具体数据详见图1和图2⑹）。据调查，目前全国法院大多设有专职人民陪审员⑺，这些专职人民陪审员要承担90%以上的陪审任务。我国人民陪审员制度的设置初衷是人民陪审员代表人民行使审判权，表达人民的意志。然而，部分法院“过度”、固定化、“无限制”的让少数人民陪审员参审，不仅违背了人民陪审制度的设置初衷，而且是对人民意志的一种变相践踏。 图1 2011年人民陪审员参审情况 图2 2012年人民陪审员参审情况 （二）参审的实质性被弱化 《决定》规定，除不得担任审判长外，人民陪审员与法官在案件的证据认定、事实审查、法律适用等各方面具有同等的权利。也即要求人民陪审员必须第一时间了解、掌握案件信息，庭审、合议时独立发表对该案事实认定及法律适用的意见，并体现在最终裁判结果中，以实现自身价值。2012年，全国人民陪审员参审案件111.6万件，占一审普通程序案件的46.5%⑻，陪审案件数量和所占比例均在增加，起到了良好的效果。然而现实审判中，人民陪审员在庭审时大多数如“泥塑木雕”，在评议时“哑口无言”，似乎只是案件的“旁听者”，从某地区法院近5年统计数据分析能够得到印证（具体数据详见表2、表3⑼）。法律赋予的独立发表意见、有效参与审判、影响并监督判决结果的权利被搁置或被弱化，体现真正司法民主与大众参与的方式走向了形式主义。 表2 人民陪审员庭审发言情况
表3 人民陪审员合议发言情况
（三）参审的“草根性”被剥离 人民陪审员制度简单说来就是一种“草根民主”，通过吸收具有“草根性”的一般民众参与审判，平衡法律精英阶层（主要是指法官）对法律的垄断，防止法律高度精英化。正如美国学者所言：“法官误认为一切人都像他们一样地合逻辑，而陪审员则往往更明了普通人的混乱和谬误。” ⑽2012年，全国人民陪审员总数达8.3万人，且数量还将急剧增加。但纵观8年来各地人民陪审员的身份情况，人民陪审员已逐渐成为法院工作人员的亲属团⑾，人民陪审工作已成为具有行政管理职权一把手的副业，从某地区法院统计数据表明，部分法院的人民陪审员中具有行政管理职权的甚至超过了80% ⑿。人民陪审员制度的目的之一便是为实现司法民主与司法大众化，但目前陷入法官亲属团或行政管理职权一把手的陪审情形严重背离了人民陪审员制度的设置目标，且现在各地法院均陷入以学历高、觉悟高、出身好为选任条件的误区，形成了精英化的错误导向，剥离了人民陪审员应有的“草根性”，也就阻隔了普通民众监督审判权最直接、最有效、最重要的途径，司法民主价值无法得以彰显。 二、原因拷问：人民陪审员制度的先天缺陷与后天不足 人民陪审员制度的广泛推行与大力实施，得到了社会各界的积极响应和支持，受到了广大群众的普遍欢迎，在司法领域实现了社会公众依法参与管理国家事务的权利，成为体现司法民主的有效载体。然而，由于制度设计的先天缺陷和实际实行过程中的后天不足，使人民陪审员制度完善改革的实践夹杂了与《决定》精神渐行渐远的不和谐“音符”。 （一）制度设计的先天缺陷 1.关于参审广泛性 《决定》第14条规定了应当随机抽取确定每个案件的人民陪审员。随机抽取的主要目的在于保障人民陪审员的中立性，防止司法腐败、促进司法公正、提升司法公信。据统计，目前全国已有1626家法院对人民陪审员参加案件审理采取了随机抽取的方式，占全国基层法院总数的52.2%。从该项统计表明，随机抽取的实际运用已成持续上升的发展态势。但是，在实际操作中，随机抽取似乎不那么有效，往往出现抽取确定的人民陪审员不按时参与庭审，有的甚至找各种理由推脱不来参与庭审。在没有制度规范随机抽取确定人员认真履行职责情况下，人民陪审员不来参审就可以“恣意妄为”，法院“被迫”邀请那些有时间、积极性高的人民陪审员参审，久而久之，他们就成为了“专职陪审员”，笔者所在偏远、落后、交通不便的基层法院这种现象尤为突出，不符合“让广大人民群众参与审判”的制度初衷。 2．关于参审实质性 最高法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第8条规定：“合议庭评议案件时，承办法官先介绍案件审查判断证据的相关规则、涉及的相关法律，然后人民陪审员及合议庭其他成员发表意见，最后由审判长发表意见并总结合议庭意见。”但在审判实际中，由于没有制度保障人民陪审员提前阅卷这唯一了解案情的权利，庭审时，无论是查明事实阶段或是法律适用阶段，人民陪审员都会大量依赖法官，庭前获取信息不充分、庭审中发问不充分，再加上规定的硬性制约，在合议时，发表意见的人民陪审员能够发出不同“声音”的可能性微乎其微，久而久之，合议流于形式，人民陪审员便陷入了“陪而不审”、“合而不议”的窘境。
3．关于参审“草根性” 人民陪审员应来自平民，这是不言而喻的原则。然而，《决定》规定：“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”
按照我国目前的教育水平和层次，这样的要求意味着绝大部分普通公民是没有资格参选人民陪审员的，因为我国目前具有大专文化程度以上的普通公民是少数，大多数的受教育层次主要集中在大专以下。如我国最庞大的农村人口基本上不具有大专以上文化水平。同时，《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》中规定了人民陪审员的选任模式：推荐或申请—法院审查—征求意见—公告—人大任命。这种选任模式导致法院牢牢掌握了选任人民陪审员的绝对主导权。另据调查，大部分法官偏爱退休人士，因退休人士时间充裕、参审积极，且对法院审判有一定的了解或接触，参审发挥作用较大。从提高审判效率的角度看，法官们往往会建议法院利用主导权选择退休人士。以上制度设计考虑的不全面和实践操作的片面追求，对普通公民，特别是农民阶层进入人民陪审员行列是极大阻隔。 （二）实际施行的后天不足 1．法院对陪审率指标的功利化追求 在法院案件质量评估体系指标中，设置有一审案件陪审率指标，其公式为人民陪审员参加合议庭结案数/一审普通程序结案数。在当前案件数量猛增，而社会公众又期望法院审理案件优质高效的大背景下，法院为了使一审案件陪审率指标达到最优值，出于简便、易行考虑，往往让有较多空闲时间的人民陪审员固定参与陪审，并且让人民陪审员参加批量案件的审理以完成考核指标。某市20个基层法院中均设有专职人民陪审员，有的法院比例甚至达到75%。⒀为应对国家推行人民陪审员制度的要求，他们把本应兼职的人民陪审员变为专职，将法律文本上的规定变为他们所需的，这种做法使得“编外法官”、“住庭陪审”等人民陪审员形象的称谓在媒体和法律人中流行起来也就不足为奇了。 2．人民陪审员对自身价值的错误认识 人民陪审员制度是司法民主的重要举措，能够保证人民的观念和社会的良心在司法中获得体现。因而，广大的人民陪审员肩负着神圣的使命和重大的职责，正如一位刚被任命的人民陪审员说的那样，感到“有了主人翁的身份，多了一份责任感”。但据调查，有40%的人民陪审员认为参与陪审是为了完成组织安排的任务⒁，在庭审中自己只是一个陪衬和参与的角色。同时，人民陪审员缺乏责任感也并非空穴来风。 三、还原构想：制度修补与实践拨正 还原人民陪审员制度的本来面目，不能大刀阔斧地改革，也不能毕其功于一役，应在现有制度基础上，通过制度修补与实践拨正，渐进式、引导式地向实现人民陪审员制度价值的方向迈进。 （一）制度修补 1．参审广泛性 第一、继续扩充人民陪审员的数量 按照全国法院人民陪审工作电视电话会议精神，各地法院已经紧锣密鼓地开展了人民陪审员的增补工作。在增补过程中，各地法院均是根据该法院在职法官人数确定正式人民陪审员的人数，但增补比例变化仍然不大，如某地区基层法院人民陪审员和法官人数比例将从0.6:1增加至1:1。笔者认为，各地法院虽然领会了会议精神，但在实际操作中却没有“放开手脚”。因而，为应对当事人申请回避可能，以及给当事人提供更广阔的选择范围，按照法院在职法官人数的3倍选任人民陪审员较为适宜。 第二、由当事人确定人民陪审员 人民陪审员参审广泛性不强的原因之一，在于法院牢牢掌握了使用人民陪审员的选择权。因而，笔者认为，将确定人民陪审员的选择权赋予当事人，随机抽取模式作为辅助，这才是保障人民陪审员参审广泛性的最优模式。可以这样设计，在法院诉讼服务中心建立人民陪审员公示栏或制作人民陪审员名录册，简要介绍人民陪审员基本情况、业务专长以及陪审履历。对于在立案时需人民陪审员参审的普通程序案件，立即向原告发告知书，要求其当场选定人民陪审员，并在告知书回执上签字确认；对于由简易程序转为普通程序，需要人民陪审员参审的案件，在向原、被告发合议庭组成人员告知书时，要求原、被告在人民陪审员名录册中选定人民陪审员，并在告知书回执上签字确认。若某几位人民陪审员陪审案件数量“过多”，当事人一时又无法确定其他人选时，才采用随机抽取的模式确定人民陪审员。 第二、限定陪审案件数 人民陪审员参审广泛性不强的另一个原因，在于法院对某几个“积极性高”的人民陪审员的过度使用。因而，限定每位人民陪审员陪审的案件数，保证参审案件的均衡性，有利于促进参审的广泛性。可以这样设计，法院根据近三年普通程序结案总数和人民陪审员人数，初步折算出每位人民陪审员每年的陪审案件数（可以设定适当的浮动值），当一位人民陪审员陪审案件数达到了该年应陪审案件浮动的最高值，则告知其不能参与该年案件陪审（专家陪审除外），并在立案、送达时向当事人释明。 2．参审实质性 第一、合理界定人民陪审员的职责 对事实认定的传统权力是构筑陪审制度的基轴。无论是大陆法系的参审制度还是英美法系的陪审团制度，都赋予了对陪审员对事实认定的权力。笔者认为，从有利于最大限度的发挥人民陪审员作用的角度出发，在完善人民陪审员制度时，摒弃以往人民陪审员即参与案件的事实审，又参与案件的法律审的规定，将人民陪审员的职能定位为以事实认定和价值判断为主。对于具有“草根性”的“非专业人士”的人民陪审员来说，参与法律审，解决专业司法问题，是对他们能力的过高要求，无形增加了他们有效参审的心理负担。因而，化繁为简、优势互补，充分发挥人民陪审员更擅长发现事实的思维方式，让他们把主要精力用在帮助寻找案件真相上，明断是非，并通过良心判断、情理判断、常识判断为基础的朴素价值观对事实进行评价，最终落实到司法裁判中。至于进行理性的逻辑判断，适用法律、居中裁判就交给我们的法官吧。 第二、保障人民陪审员对案件的知情权 《决定》概括地规定人民陪审员在审判中享有与法官同等的权利，但是对于如何保障权利的实现，则没有明确规定，后续也未出台相关意见规范。现实审判中，掌握案情，把握争议焦点，进而有针对性的发问，是查清事实的前提。但在实践中，人民陪审员介入审判时间较晚，很少庭前阅卷，这种对案情的掌握程度，人民陪审员沦为陪衬似乎成为了“必然”。这就需要法院保障人民陪审员对案件的知情权。笔者认为，对于需要人民陪审员参审的案件，当事人确定人选后，法院应立即将该案的起诉状复印一份送给人民陪审员，并至少留足三天时间让人民陪审员阅读材料、了解基本案情；在案件合议前，承办人应提交一份包括对证据的分析、应注意的问题、相关法律规定等主要内容的案件审查报告给人民陪审员，使其对案件证据分析、法律适用等均充分理解，这样，人民陪审员就不是来临时“抱佛脚”，“陪而不审”、“合而不议”现象的解决也就有了可行路径。 第三、保障人民陪审员审判权的落实 人民陪审员审判权的完全实现，应该是对整个庭审流程的实质参与，在合议阶段充分表达意见，知悉最终裁判结果，否则不符合人民陪审员参与审判的基本逻辑，从而影响人民陪审员发挥应有的陪审功能。笔者认为，保障人民陪审员的知情权就可以实现庭审流程的实质参与（前已述）。人民陪审员要实现在合议阶段充分表达意见，就制度修补层面来说，则必须规范合议发言顺序，明确规定有人民陪审员参加合议的，由人民陪审员首先对案件发表意见（同是人民陪审员的，年轻的人民陪审员先发言），承办法官或审判长最后综合发表意见。合议庭如果不能达成一致意见的，则通过投票决定，投票的顺序与上述发言顺序相同。合议结束后每位人民陪审员均要在合议笔录上签名。案件裁判以后，法院应向参审该案的每位人民陪审员送发裁判文书，让人民陪审员知道所陪审案件的最终结果。通过落实以上保障人民陪审员审判权的措施，即实现了人民陪审员的审理权又维护了案件裁判的合法性。 3．参审“草根性” 人民陪审员制度是大众正式参与司法的重要且是唯一方式，具有完全民事行为能力，年龄满23周岁的普通公民都有资格成为人民陪审员。《决定》第4条规定：“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”显然不符合我国的国情。笔者认为，应根据不同地域普通公民的文化水平和层次来确定人民陪审员的学历要求，对东部发达地区可以要求大专以上文化程度，对中部地区可以要求高中以上文化程度，但对西部地区，考虑到我国已经实施普及九年制义务教育27年的现状，可以将学历要求放宽到初中以上文化程度。《决定》第9条规定：“人民陪审员的任期为五年。”但对能否连选连任却没有具体说明。笔者认为，为了避免形成陪审专业户和法官亲属团，建议将人民陪审员的任期缩减为三年，且不得连选连任，使参与陪审的范围更广泛，从而调动和保持更大范围内的群众参与人民陪审员选任、参与到审判活动中的积极性。在人民陪审员的选任过程中，改变目前这种法院绝对主导的模式，扩大向社会公开选任的力度。如河南孟州法院在人民陪审员选任中通过电视台以“广而告之”的形式号召符合条件的公民积极参加“公开”选任，以及结合自身实际，探索并推行“一村一陪审员”机制的做法，既直观的向社会和公众诠释了人民陪审员制度“代表性”、“民主性”、“广泛性”的精髓，又结合农村乡土社会实际，为切实发挥人民陪审员制度作用作出了积极尝试。⒃ （二）实践拨正 1．优化人民陪审员制度考核指标 在案件质量评估体系中设置一审案件陪审率指标，以量化的形式考核人民陪审员制度落实情况，初衷是好的，但过于机械和不全面，未能防止某些人民陪审员参与审判的相对固定化。笔者认为，应从两个方面综合考量、评价人民陪审员制度执行情况：一是优化一审案件陪审率指标。将人民陪审员参审案件的随机抽取比例和人民陪审员的数量（按照其人民陪审员数量是否占到法院在职法官人数的1:1到2:1或3:1的比例设置考核分值），通过建立数学模型，作为两个附加指标函数融入考核指标中。二是每年进行抽查。上级法院（主要是高级人民法院）设立人民陪审员督察小组，每年进行一次现场抽查，重点抽查人民陪审员换届人员变更情况，对连选连任比例超过50%的，一审案件陪审率指标值只计算基本分值。 2．加大对人民陪审员的考核 如前所述，由于多数人民陪审员对自己自身价值的错误认识，怠于履行职责或不具有责任感,因而加大对他们考核力度，促使其积极履职，发挥应有作用也是完善人民陪审员制度的重要一环。对每一位人民陪审员，由管理部门（大多数为政治处）建立陪审档案，详细记录陪审次数、庭审表现、庭审作风以及参与培训、座谈交流等情况，年底根据档案记载综合评定，作为兑现陪审经费、评先选优的依据。对于陪审次数，管理部门设计表格交由法官或书记员记载，每月汇总一次即可。对于庭审表现，可以制作陪审情况打分表，设置案情熟悉程度、庭审发言情况、合议意见表达情况等得分项，在庭审时向法官、书记员、当事人、3至5名旁听人员发放（在合议时向法官、书记员发放），庭审或合议结束后现场打分，现场收集。对于庭审作风，法院在进行审务、政务督察时，将人民陪审员也纳入督察对象，规范人民陪审员的作风。 结语 人民陪审员制度是适应新形势和应对新挑战的一项有生命力的法律制度，它寄托了广大法律人和民众对人民司法现实和未来的期冀和要求。但由于制度设计的不完善和施行中偏离，被推向了急需改革的前沿，其改革将涉及方方面面，本文意图在平静的湖面上荡起一阵涟漪，也许还未触及冰山一角，希冀学术界不断提供理论支撑，实务届不断摸索完善，使之得到切实的推广与落实，发挥应有的作用。 ⑴ 参见百度百科名片，陪审员制度，于 ⑵ 张宁：“基层法院陪审员有效参审的实证研究——从微观运行契合性的角度”，载《全国法院系统第二十二届学术讨论会论文集》，第247页。 ⑶ 牛建华：“回顾与展望：人民陪审员制度实践探索之观察思考”，载《法律适用》2013年第2期。 ⑷ 同⑶。 ⑸ 数据来源：2008年—2012年全国法院案件质量评估分析报告。 ⑹ 数据来源：某地区法院2011年、2012年人民陪审员陪审情况统计表。 ⑺ 刘晴辉：《对中国陪审制度的初评研究——以某市基层法院为视角》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2007年第1期，第135页。 ⑻ 数据来源：2012年最高人民法院年度工作报告。 ⑼ 数据来源：某地区基层法院近五年来人民陪审员参审案件审理笔录和随机抽取100件案件合议庭笔录的统计分析。 ⑽ 本杰明·卡普兰：《陪审制度》，载哈罗德·伯尔曼：《美国法律讲话》，北京·读书·新知三联书店1198年版，第41页。 ⑾ 笔者所在基层法院有人民陪审员26名，与法院干警有直接亲戚关系的达15人。 ⑿ 王庆新、刘达文、娄必县：《从身份出发：人民陪审员制度民主价值的表达与实践——以重庆某中级法院辖区陪审员为样本》，载《法律适用》2011年第7期。 ⒀ 同⑺。 ⒁
李清萍、旷裕明：《对人民陪审员制度运行情况的调查与建议》，载http//www.yxrmfy.gov.cn/zongheng/zongheng/rmps/20090730/430.html,于 ⒂
危晓美、张永川：《7名人民陪审员不履职被免职》，载http://news./rollnews/2009/08/06/2340327.html，于 ⒃ 同⑶。 |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
