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按国家现行有关基本建设程序要求的规定:建设工程竣工验收后，对于承包商编制的结算造价进行审核，确定最终工程造价，办理工程结算手续，交付工程使用。按国家《审计法》等相关规定要求:国有投资建设项目在竣工之后，还需审计部门对建设单位编制的竣工决算进行最终的工程决算审计。近几年来，我国基本建设项目出现了以竣工审计代替工程造价审核，以审计结果作为工程最终结算金额等现象，这些做法虽然看似减少了工作程序或节约了建设投资，有时还被当作创新思维来推广。其实这是混淆了两者的概念，给大家造成了误导。由此导致了承发包之间、政企之间等多个层次的矛盾。特别是当审计结果与已确认的造价之间出现较大差额时，就会产生严重的纠纷，这是工程造价工作者和审计工作者必须面对和加以明确的问题。现根据我国基本建设投资管理制度和有关规定，将工程造价审核和竣工审计的主要内容和相互关系作简要介绍和分析。
一、工程造价审核与工程审计的概念 工程造价审核是工程造价管理工作中的一个环节，属于企业内部管理行为，有的企业也简称为“审价”。竣工审计则是国家法定的监督行为，针对项目决策、实施和资金使用情况进行检查和监督。工程造价审核是根据国家有关政策和法规，依据国家行政主管部门或行业颁发的工程定额、取费标准以及人工、材料、机械台班价格调整系数，按照设计图纸和工程实物量，对工程造价计定的过程和结果进行核查、分析和审定并给出结论的一系列工作。在工程的不同实施阶段，工程造价审核的内容和针对性也不同。对于电力工程而言，在初步设计阶段，工程造价审核的对象是项目概算全部费用，重点是概算编制原则的合理性、主要工程量的对比审核、主要设备材料价格水平的确定和技术经济指标的对比分析;在工程项目实施阶段，工程造价审核是以承包合同为基础，核查单位工程预算是否与实际完成工程量相符、费用指标是否控制在批准概算额度内等，并对是否可以进入阶段性进度付款程序给出结论;在竣工验收后的工程造价审核，则是结合设计变更、施工签证等情况，做出符合施工实际消耗的工程造价审核结论，该结论是承发包双方进行工程最终价款结算的依据，也是工程决算的基础资料和依据。竣工审计是根据《审计法》和国家审计署相关规定，对建设项目在竣工之后进行的审计，主要工作内容为：审核竣工决算编制依据是否符合规定，审查概(预)算在执行中是否超支，超支原因，交付使用的固定资产是否完整，是否符合国家规定，有无隐匿资金，有无隐瞒或截留基建收入和投资包干结余、以及有无以投资包干结余名义转移基建投资之类的违纪行为等。 二、工程造价审核与工程审计的区别与联系 工程造价审核和竣工审计虽然都是主要针对工程项目资金使用进行的核查工作，但两者却有着本质的区别，主要体现在以下几个方面：1、两者针对的对象不同竣工审计是以整个工程项目为对象，审计内容包括资金来源、基建计划、前期工作、征用土地、勘察设计、施工实施、资金拨付等一切财务收支，而工程造价审核主要以单位工程为对象提出审核意见，最终汇总形成对整个工程项目的审核意见，主要是对单位工程造价确定的合理性负责。竣工审计的工作范围要比工程造价审核大得多。2、两者的依据不同工程造价审核主要依据国家有关法规和政策，依据国家建设行政主管部门颁发的《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2008)、《建筑安装工程费用项目组成》、《全国统一建筑装饰装修工程消耗量定额》、人材机统一基价表及单位估价表(或价格参数)、费用定额、设计施工图纸和工程实物量等进行，以施工承包合同为基础，以承发包双方发生的实物交易为依据。竣工审计依据《审计法》、审计署颁发的《基本建设竣工决算审计工作要求》、《审计机关对国家基本建设项目竣工决算审计实施办法》、国家或行业颁发的费用计算标准以及会计准则等进行。3、两者的从业人员不同竣工审计与工程造价审核属于两个截然不同的专业学科，审计以会计师、审计师为主;而工程造价审核以工程造价专业技术人员为主。即使在审计单位从业的会计师或审计师同时也考取了工程造价专业证书，或者是工程造价专业技术人员考取了会计师、审计师证书，虽然对于提高工作质量很有帮助，但是在履行职责时，也只能以与工作相适应的身份出现，绝不可相互混淆或替代。4、两者的法律效力不同审计机关和被审计单位是一种审计行政法律关系，审计机关的审计监督只对被审计单位产生法律效力，对其它单位不产生连带法律约束力，凡对建设单位投资项目进行的审计结果，对施工单位的造价结算不具有约束力。工程造价审核，以施工承包合同为基础，以承发包双方发生的实物交易为依据，按照国家或地方施工人工、材料、机械消耗标准进行核算，对承发包双方具有约束力，其工程结算结果是双方进行工程价款结算的法律依据。5、两者的目的不同审计的目的是加强对国有投资的资金使用情况进行监督和控制，减少投资者滥用职权截留资金，不合理、不合法转移资金，造成建设资金流失以及其他违法违规行为，促进建设单位强化管理意识，完善管理制度、改进管理方法等，使工程建设投资达到最佳的经济性、效益性、效果性等，其职能是一种监督行为。工程造价审核运用科学、技术原理和经济法律手段，对工程造价的控制和确定进行有效的监督检查，另一方面，它是核定工程造价以及承发包双方工程结算的依据，是编制建设项目竣工决算、核定新增固定资产价值的基础资料和依据。根据以上分析，就工程项目而言，工程造价审核与竣工审计虽然都是对项目投资和资金使用情况的监督，但工程造价审核是项目内部监督行为，竣工审计则是国家监督行为，两者在工作依据、从业人员资格和法律效力方面有本质区别，绝不能相互混淆。目前，随着我国基本建设领域法律、法规的逐渐健全，工程项目竣工后的最终造价，需经工程审计后才能确认，已经成为行业内的法定程序，但工程造价审核环节也并非是可以忽略不计的。按照正常的基建程序要求，如果没有完成工程造价审核就无法进行结算，并且只有在完成了工程结算之后才能够进入竣工审计程序。在目前的具体工作中，有的业主出于对竣工审计审减投资额的担心，往往会以竣工审计代替最终的工程造价审核，或者是将竣工审计放在工程造价审核之前，然后按照审计结论进行工程造价审核，或者是直接与施工单位进行结算，这在工作程序上是错误的，同时，在资金管理方面也是非常危险的，因为合同是具有更高层次法律效力的法律文件，即使是审计结论也不能凌驾于合同之上，如果此时经审计确认的投资金额与合同最终结算金额出现超支或结余，那么该超支或结余资金均属于违规资金，相关人员将承担经济责任，后果是十分严重的。另外，在工作费用的开支方面，工程造价审核是项目法人单位正常的管理工作之一，应该由企业内部专业人员承担，相关费用在管理费用中开支，如果需要委托咨询机构开展工程造价审核工作时，应根据委托内容支付相关咨询费用。对于审计工作，根据国家审计署的规定，国家审计是无偿审计，不向被审计企业收取任何费用;社会审计，即委托会计(审计)师事务所进行的审计则是有偿审计，按照谁委托谁付费的原则支付相关费用。由此也可以看出两者有本质性区别。
三、误解成因分析 1、有关各方对审计监督权存在认识偏差(1)审计执法者在审计活动中居于主导地位，而其行为却极少受到监管，会产生绝对权力，极易引起纠纷。一是表现在审计机关依法审计监督可能受到误导;二是在具体的审计活动中可能滥用权利。(2)建设单位可能因不愿与处于强势地位的审计单位发生矛盾与对立，在基于自身利益不受到损害的条件之下，经常会出现处处迎合审计现象，往往以审计代替结算审核，如果两者出现差异时，很容易对承包商合法权益造成侵害而引起经济纠纷。2、审计行为的独立性得不到保证审计分为政府审计、社会审计和内部审计，由于受到专业和技术所限，目前基本建设领域的工程造价审计工作基本都是委托社会上的工程造价咨询机构或会计事务所来执行，审计收费一般是按照工程造价的审减金额抽取提成，因此，他们的行为很容易受到来自不同方面力量的左右，导致其独立性得不到很好的保证。直接表现为从事审计行为的人员在审计工作中从小团体收益出发曲解工程造价有关规定，有违公平、公正的原则。3、工程造价的技术性问题建设工程竣工资料纷繁复杂，结算工作量大，对于工程造价中的某些问题，不同机构和人员，可能持不同的意见。建设单位与承包单位造价人员之间，在工程开工到竣工的各个阶段均需要做大量工作，进行大量的沟通和协调，才能就工程造价结算款项取得一致的意见，有时候，工程结算特别是工程量的计算也是在不违反原则下的一种互惠妥协。可以说，合同当事人的结算结果与任何第三方照本宣科得出的结论有所差异也很正常。但是这种差异性在审计时却往往被不恰当地理解，容易导致审计机构与被审计者的对立。 四、我国法律、法规的相关规定 我国相关法律对工程价款结算和工程审计都已经作出了明确的规定，工作施工合同纠纷司法解释第25条规定:“合同对工程结算有约定的，一方当事人主张按照审计机关作出的审计决定调整工程款的，人民法院不予支持”。该条款已经明确说明工程审计结论是不能作为工程价款结算依据的。《审计法》第2条规定，国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。同时，《审计法实施条例》第2条规定，审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。另外，《审计法》第20条规定，审计机关对国有企业的资产、负债、损益，进行审计监督。据此，审计监督主要是审计机关对被审计单位的资产管理、财务管理进行监督，并对其违反财经法律法规行为进行行政处罚的行政监督行为。通过这三个条款，也说明了审计的工作内容主要是财务收支，并强调了审计的监督职能，由此看出，审计并不具有定价职能。最高人民法院(2001)民一他字第2号函在答复河南省高级人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确定的工程价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何运用法律问题的电话答复意见》中指出，“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
五、问题应对策略 1、健全配套规章制度，保证审计行为客观公正要充分发挥审计在加强管理、减少损失浪费、提高投资效益、推进廉政建设等方面的作用，就要加强与审计工作配套规章制度的建设。首先应建立效能监察制度，对审计过的项目进行再监督，以确保审计不滥用职权;其次，要建立合理的审计工作资金的来源与支配渠道，以保证其执法的公正性。2、承认差异，相互学习，全面提高审计和工程造价审核工作水平全国各行业基本建设工程各有特点，工程量计算规则、工程计价定额和费用计算标准也千差万别。目前，工程审计人员大多出身于会计师、审计师，有的即使考取了造价工程师执业资格，也一时难以熟练掌握各行业工程造价计价规则。这就需要审计工作重视行业差异，针对不同工程项目，审计团队应配备相应专业工程造价人员;另外，审计从业人员也应该在掌握基本建设法律和法规的同时，相互学习，通过参加各行业的专业计价知识继续教育和再培训，了解相关的工程造价管理理论和方法，熟悉工程设计和施工技术规范，这样才能真正提高审计人员的业务素质和从业能力。工程造价管理人员也需要加强法律、法规知识的学习，熟悉相关法律，与审计人员相互学习，全方位提高业务素质。实际工作中，工程造价审核人员由于对工程审计相关法律、法规了解和学习不够，在开展具体审计工作过程中就容易出现信息不对称现象，被审计对象对审计应该开展的工作内容、范围、深度、界限不甚了解，只能被动地满足和迎合审计方的要求。要改变这一现状，只有熟悉和掌握审计相关的法规、标准和规定，才能更好地维护工程造价审核工作的权威性。 |
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