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1.1研究背景 2012年，党的“十八大”报告中提出要加快建立生态文明制度，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。要确保这一新格局的实现就必须坚持资源环境和经济协调发展，把社会经济发展建立在资源环境可承载的基础之上，才能实现经济社会的可持续发展。森林资源作为重要的自然资源为人类提供林木资源，同时有着调节气候、涵养水源、抗洪防涝、防风固沙、防止水土流失等作用。由此可见森林资源与人类的生产活动密切相关，是人类不可缺少的自然资源和物质资源，可以说没有森林资源就没有人类文明。在生态环境问题受到全球各国的普遍关注，国内自然资源危机与生态恶化问题日益突出的背景下，党中央于20世纪末提出实施禁伐和逐步禁伐天然林的战略决策，并启动了天然林保护工程(the Natural Forest Protection Project，即NFPP)。这表明我国对森林资源保护、维护生态平衡的高度重视。近几年，林业迎来前所未有的发展机遇。造林规模不断扩大，森林覆盖率不断增加，生态环境恶化的趋势得到初步遏制。尽管如此，我国森林资源仍面临很多问题，如森林总面积不足、森林资源分布不均匀、组成结构不合理等，同时森林生态系统的稳定性低、利用率不高、依托森林资源的服务功能不完善等一系列问题也日益显现。 1.2研究意义 欧美发达国家己经将森林资源保护作为全局战略的重要组成部分，并列为政府的工作重点。对于森林资源保护和区域经济协调发展的研究，国外己经进行了多年的探索，发达国家经济发展的经验表明，维持经济高速增长必须转变经济增长方式，减轻经济增长对森林资源等自然资源的压力才能维持社会经济的可持续发展。由于经济发展等诸多原因，我国在这方面的研究起步较晚，研究成果和资料还比较少，随着国外相关研究的文章在国内的传播，森林资源保护和区域经济协调发展的问题逐渐受到重视。对新泰市这样一个山区市而言，森林资源同样是维持其生态平衡的重要保障系统，如何在保护好现在森林资源的同时又能谋求区域经济的良好发展，做好二者的协调统一是新泰市面临的难题。本文首先对我国森林资源保护工作做了全面介绍，并分析了森林资源保护和区域经济协调发展的必要性与可行性，根据新泰市在森林资源保护和区域经济协调发展方面的实践，分析了其中存在的问题及原因，最终提出促进森林资源保护和区域经济协调发展的对策建议，为其他地区提供一定的参考，对推动森林资源和区域经济长期稳定、健康发展具有十分重要的理论意义和现实意义。 2.国内外研究现状 2.1国外研究现状 二十世纪八十年代起，国际热带木材组织、联合国农粮组织、国际野生生物保护学会等国际组织开始致力于制定森林资源保护协议和计划、调整林业开发政策，以保证全球森林资源的可持续发展。1991年召开的第十届世界林业大会，开始对森林属性讨论不断加深，大会主题是“森林，未来遗产”，首要议题是森林的生态效益，如控制温室效应、保持水土、涵养水源和生物多样性保护及乡村发展等，把森林的作用提高到影响人类生存和地球前途的高度。1992年，在巴西举行的联合国环境与发展大会上强调了保护和发展森林的重要性，大会形成了《关于森林问题的原则声明》、((21世纪议程》、《生物多样性公约》等加强森林资源保护、合理开发利用自然资源的重要文件。其中《关于森林问题的原则声明》指出“森林资源和林地应以一种可持续的方式管理”，“以满足当代人和子孙后代化社会、经济、生态、文化和精神方面的需要，包括森林产品和服务功能”。此后，国际范围内关于森林资源可持续发展的探讨活动频繁，如1993年2月在印尼万隆召开的全球可持续森林发展合作万隆行动、1993年9月的蒙特利尔进程等。1997年在土耳其召开了第十一届世界林业大会，大会通过《安塔利亚宣言》，指出“各种类型的森林不仅为世界人民提供重要的社会、经济及环境产品与服务，而且为保障食物供给、净化水和空气及保护土壤做出重大贡献”(陆文明，1998)o宣言对森林资源的基础属性做了进一步解释和说明。2001年，联合国在德国波恩召开气候会议，会议的重要议题仍然是森林问题。2002年，联合国在南非约翰内斯堡举办可持续发展世界首脑会议，会议以“拯救地球、重在行动”为宗旨。这次会议通过了《约翰内斯堡宣言》、《可持续发展世界首脑会议执行计划》，提出经济增长、自然资源保护、社会发展必须统筹行动才能实现可持续发展的生活方式(陈馄，2002)。最近第十二届世界林业大会在加拿大魁北克召开，会议明确了森林作为人类社会和经济发展的重要基础设施的定位，明确了森林作为地球大生态系统运转的必要基础设施的定位，以及人类社会化管理和经营森林这一重要的基础设施定位。 2.2国内研究现状 我国对于森林资源保护和区域经济协调发展的研究起步较晚，建国初期到改革开放以前的计划经济时代，林业化经营主要以木材经营利用为主，森林资源遭到过度采伐。在1973年召开的第一次全国环境保护工作会议中，仅仅将环境保护工作集中于环境污染的治理，而对于环境与经济之间的研究较少。1997年，为恢复被破坏的森林生态环境，我国提出以生态建设为主的林业发展战略，同时鼓励各级国有、集体林场“搞活经营，增加收入”。但随着社会经济的发展和需求的增加，林业企业受利益驱动大规模采伐林木资源，导致森林资源出现负增长。我国于1995年提出了《中国二十一世纪议程林业行动计划》以及《中国林业经济体制改革总体纲要》重申了以森林资源生态建设为主的林业发展战略，并开始把森林资源生态建设和林业生产发展作为一个整体来研究。2003年6月国务院颁布的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》确立了我国林业建设指导思想，确定了以生态建设为主题的林业发展道路，提出充分发挥林业，尤其是森林植被在维护和改善生态环境中的主体地位，指出要大力保护和合理安排利用森林资源，实现林业经济的良好循环，更好的将森林资源应用到为国民经济和社会发展服务中去。这一指导思想的确立，标志着我国林业以资源消耗为主时代的结束，以生态循环经济为主新时代的到来。 3.我国森林资源保护与区域经济协调发展的矛盾与成因 3.1森林资源保护与区域经济协调发展之间的矛盾 3.1.1森林资源保护和政府、林业企业、乡村集体的矛盾 政府，包括中央政府和地方政府，由于森林资源保护的实施，双方在生态效益方面都受益，但从受损角度分析，二者都付出了较大的代价，从而产生了一些矛盾，中央政府一方面投入了大量的资金，承担了森林资源保护的大部分显性成本，包括:植树造林成本、退耕还林的粮食补贴、医疗教育补贴以及人工成本、森林管护成本等;另一方面还承担了地方政府的大部分财政损失，通过财政转移形式加以解决，还面临着潜在的就业压力。而地方政府则面临着更多的具体压力和困难，包括下岗分流的就业压力和社会保障统筹，承担了部分财政损失，失去收入来源的农民生计安排，解决相关乡镇村收入减少的经济困境。就林业企业而言，由于得到部分管护资金，增加了部分职工的经济收入。但是，林业企业主要承担了大部分的隐性成本，也面临着减产、债务负但沉重、设备闲置、效益低下、职工下岗、经济困难等困境。就乡村集体而言，得到了少量的管护费用，但是乡镇集体长期依赖木材采伐获取育林基金维持财政支出，失去集体收入主要来源，致使乡村公益事业建设陷入困境。 3.1.2森林资源保护和林业职工、山区林农生产生活之间的矛盾 林业职工、山区林农等森林经营者长期以来过分依赖于森林，林业职工依靠从事木材采运加工获得就业机会和工资收入。广大山区林农林业经营和木材生产是赖以生存的主要收入来源。森林保护实施后，木材采伐量急剧下降，一方面，切断了森林经营者从事木材产业的收入来源，森林经营者经济收入减少，生活待遇逐步下降，影响了经营者的生产和生活。另一方面，由于没有配套政策措施发展替代产业、吸纳和安排富余职工和农村剩余劳力，对森林经营者产生了重大的影响。使社会经济发展和人民生产生活陷入困境，加上森林保护资金不到位，资金来源无保障，森林经营者依赖性极强，观念相对保守，任何问题都指望国家来解决，造成与森林资源保护之间形成显著的矛盾。 3.2成因分析 3.2.1森林资源保护的补偿不足 森林资源保护是通过局部地区的保护改善生态环境，不仅使林区获得生态效益，而且更重要的是为全国带来良好的生态环境和巨大的生态效益。从这个意义上说，森林资源保护的社会边际收益大于私人边际收益，会出现资源配置无效，因此，必须对这种森林资源保护外部性进行纠正，也就是说，必须使这种外部性得到经济补偿，否则会导致对森林资源的继续破坏 但是，就我国森林资源保护总体而言，这种外部性补偿不足或补偿缺位，集中体现在:①林业企业和林业职工补偿的不足。包括林业企业禁伐带来的损失，林业职工下岗分流的损失。②地方政府由于木材减产导致的财政减少没有得到足够补偿。③农民由于森林资源保护所带来的损失没有得到任何补偿。因此，造成了森林资源保护与区域经济发展的矛盾。 3.2.2森林资源保护政策 森林资源保护政策属于强制性制度变迁。其优势在于，它能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁。但是，从相关政策的实施情况来看，已经对主要利益相关群体尤其是森林经营者的生产和生活产生严重的影响，收益与成本之间矛盾突出，而森林资源保护尤其是禁伐要依靠当地人的自觉行动，只靠强制手段是无法实现的。对森林资源的保护使林区财政收入减少，林业职工、农民以及相关行业职工收入减少，属于“非帕累托改进”。同时，它属于激进的正式制度变迁，这与林区的居民非正式制度在短期内不相融，所以，实施的阻力很大。换句话说，这一强制性制度变迁却面临着当地人意识形态刚性、相关利益群体利益冲突等问题的困扰。可以说，强制性的制度变迁是森林资源保护与区域经济协调发展发生冲突的制度原因[[46]。因此，如何引进有效机制和措施，使“非帕累托改进”转化为“帕累托改进”“，使受损人数减少，使每个受损人的损失减少，以便减少阻力。同时，将强制性制度变迁与诱制性制度变迁相互结合，以提高实施的效率。 3.2.3森林资源保护管理体制不灵活 林业管理体制是指对林业经济活动进行决策、计划、组织、监督和调节的整个体系，是推动林业经济活动进行的管理机制、管理机构和保证管理机构、管理机制发挥作用的管理制度、管理方法的统一[[47]。随着森林资源保护的实施，林业管理体制的僵化带出的问题口益显现，如林业企业社会负担重，管理体制不灵活，干部和职工观念陈旧，交易机制不健全。因此，要使森林资源保护与区域经济协调发展的关键在于体制的改革和观念的更新，这正是我国森林资源保护事业的长久发展的根本所在。而且，归根到底要满足以下转变:从采伐森林向保护森林转变，从完全依赖政府向以市场为导向转变。 4.我国森林资源保护与区域经济协调发展的对策 我国森林资源保护与区域经济协调发展的矛盾是前进中的矛盾、发展中的矛盾，解决的办法也只能靠发展。本章从三个方面提出了我国森林资源保护与区域经济协调发展的对策，认为加强森林资源保护与发展的力度是促进区域经济协调发展的前提，发展林区经济是解决两者之间矛盾的根本，协调森林资源保护与区域经济发展的关系是解决两者之间矛盾的关键。 4.1加强我国森林资源保护与发展的力度 目前我国森林资源存在总量不足、质量不高、分布不均和结构不合理等问题，20世纪80年代末开始，我国加强了森林保护与恢复工作，并于20世纪末相继启动了天然林保护工程和退耕还林还草工程，保护现有森林资源，以提高森林质量、改变林分结构和提升森林资源对人口、经济的承载力;在无林或少林的西部地区培育森林，改善我国森林分布不均的现状，满足西部地区经济社会发展对良好生态环境的需求。但由于提高森林质量和改善林分结构是一个长期、复杂的过程，是我国林业发展需要解决的深层次问题，更是林业发展应该重点解决的问题，应适时采取措施保护和发展森林，以维系人类生存和经济社会发展所需的正常生态环境。 4.2发展林区经济，促进区域经济又快又好的发展 林区经济是所在区域经济重要的组成部分，大力发展林区经济一方面能促进所在区域经济的发展，另一方面能有效地化解森林资源保护与地方政府、森林经营者、林区农民之间的矛盾。大力发展林区经济的途径，主要有以下几个方面: 4.3协调森林资源保护与区域经济发展的关系 经济增长和生态环境保护的难题，是当前世界各国共同面临的难题。由于我国幅员辽阔，不同区域森林保护与经济增长之间的矛盾表现各异，区域森林生态系统对人口和经济活动的承载力，以及经济增长对森林资源消耗的依赖性都存在较大差异，所以需要采取不同的措施来协调两者关系，笔者认为最主要还是体现在下面两个方面。 4.3.1中央与地方政府应加强对森林资源保护与发展的投入 资金保障是实现森林资源保护与区域经济协调发展的基础。森林资源保护是一项系统工程，需要长期稳定的持续投资[51]。从我国森林资源保护与区域经济协调发展的现状分析，可以说仍处在一个资源保护与资源破坏相持的重要阶段。一方面，保护力度的加大使林区的森林资源得到了体养生息，人们的保护意识有所增强，生态环境有所改善;另一方面，满足当地人基本经济需求的新的收入来源和生计方式并未形成，资源破坏的长期隐患仍然存在。地方配套资金没有到位，影响到林区人民的口常生活，为解决好这一矛盾，中央与地方政府应加强对森林资源保护与发展的投入。 1、国家和地方政府加大对森林资源保护与发展的资金投入力度。加大对林业的投资力度，会有效的促进森林资源的增长。国家必须从森林资源保护的长远事业出发稳定投资，并且不断地拓展资金来源渠道，应将森林保护所需的资金纳入公共财政体系，保证森林资源保护所需的资金有一个合理、合法的长期稳定投入机制。地方政府应为林区的基础设施建设和承接产业转移提供启动资金和资金保障，应建立以公共财政投入为主，多渠道融资为辅的林业投入保障体系。 2、努力完善森林生态效益补偿机制。目前，森林生态效益补偿机制的立法问题已经解决，而如何筹集森林生态效益补偿资金是急待研究的问题之一。从理论上讲森林生态效益补偿资金的来源主要有三种:国家财政补助、征税和向受益者直接收取补偿费。当前我国森林生态效益补偿资金主要来源于国家财政直接拨款，由于国家财政能力所限，资金数额不大，难于满足森林生态效益补偿资金所需。因此，很有必要开征生态环境税。 4.3.2林区为所在区域经济发展提供良好的生态环境 森林资源作为一种特殊的资源，要求人类给予特别的对待。为了人类的未来，经济白发展应在森林资源承载力阀值之内。通过创新管理体制，建立有关经济和技术政策来优引生态环境，使林区为所在区域经济发展提供良好的生态环境。 1、建立以优化生态环境为目标的林业管理体制。要以改善优化生态环境，突出森术可持续发展为目标，建立科学的森林经营管理体制，对现行林业经营管理体制进行重大己革。在体制上必须与社会主义市场经济体制接轨，按照“政企分开”的原则，使政府和五业的职能到位;设定政府林业主管部门的机构，搞好职能配备;重组林区林业经营单位，形成林业市场活动主题和正常的经济循环机制。建立林业可持续发展的机制，落实经营笔的林权，把林业分类经营落到实处，从采伐森林向保护森林转变，从完全依赖政府向以行场为导向转变。 2、建立以优化生态环境为目标的森林资源管理制度。处理好资源保护与区域经济毖展之间的关系，特别要注重群众的参与和受益，要依靠林区的从业人员的支持和行动，工须制定和完善林业从业人员的基本保障措施和优惠政策，稳定林业从业人员队伍。要加},林区职工基本权益的保护，如职工工资不应低于同类行业人员，完善和落实各种基本福不设施和制度，完善劳动保护的管理制度等。 |
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