湖南南舫律师事务所 罗春华 二、新农主体与流出方：流转合同的解除流出方解除与新农主体签订的流转合同，主要理由有弃耕抛荒、公共利益、没有按时足额支付租金、改变农地用途、对农地造成永久性损害以及未履行环境保护义务等。 （一）弃耕抛荒与因公共利益征收或征用为了贯彻“鼓励发展，大力扶持”新农主体的政策，应当严格适用解除与新农主体签订的流转合同的条件，充分保障新农主体的用于农业经营最基本的物质条件。 土地管理法第2条第4款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用，并给予补偿。”第37条规定，“承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。” 这两条规定说明，在国家对土地实行征收或征用或者流入方弃耕抛荒，另外再加上不按约定缴纳承包费，这三种情况流出方有权解除承包合同。 集体经济组织与承包人签订的承包书以及流转合同出于双方真实意思表示的，应当认定合法有效，双方均应按照合同约定履行各自的义务。争议的主要焦点有，是否违约将承包土地弃耕抛荒，满足单方解除合同的约定条件；是否被国家重点建设工程项目征用或因其他公共利益而征收，因而可以依据法律强制性规定解除合同；是否按合同约定及时缴纳承包费用。 如果有证据足以证明新农主体在承包土地中种植有经济树木或作物，在适播期间，被用于播种其他经济作物，承包土地抛荒就不能成立。如果有证据足以证明项目并非国家重点工程，或者虽然是国家重点工程，但涉案土地并不在国家重点工程项目范围之内，解除合同的该项理由就不成立。 即使遇到国家重点工程建设需征用土地，也需要发承包方与征地单位协商补偿金额。若流出方确需收回土地发展集体经济，原、被告亦应当互谅互让，友好协商解决。 因此，不是弃耕抛荒，不是国家重点建设工程项目征用，承包人特别是新农主体已经按照合同的约定及时缴纳了承包费用，流出方单方面要求解除合同，返还土地没有合同及法律强制性规定的依据。这些考量和处理均源于国家对新农主体采取的是“鼓励发展，大力扶持”的政策。 （二）租金支付迟延前面说过，不按约定支付租金是解除流转合同的约定和法定理由。因为接包方或承租方的主要义务是支付费用和租金。但是因迟延支付租金要求解除流转合同，具有一定的复杂性，不能简单根据合同法94条第（三）项判决解除流转合同，应当考虑运用利益衡量的法律解释方法，依法稳妥解决此类纠纷。利益衡量在处理疑难、复杂、重大的案件，确实有其必要性。正如有学者指出的那样，“仅从法律条文就可以得出正确结论的说法，只是一种幻想，而真正起决定作用的，对于该具体情形，究竟应注重甲的利益，还是应注重乙的利益，在进行各种各样细微的利益衡量之后，作为综合判断，可能会认定甲获胜，得出这样的初步结论之后再考虑附上什么样的理由，亦即结合条文，怎样从论理上使该结论正当化和合理化，以形成判决”。 运用利益衡量法律解释方法，我们认为仅仅以租金支付迟延为由解除流转合同，依据不充分。
第一、因迟延支付租金而解除流转合同，可能损害三方利益。返还承包土地，恢复原状的诉讼请求，很有可能要拆除地上附着物。地上设施投入了大量资金，有的可使用十年以上，拆除地上设施必然造成巨大损失，既不符合原告农户的预期利益，又损害了被告新农主体的利益。积极发展适度规模经营，大力培育新农主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展规模经营，扶持规模适度的家庭农场，建设现代农业产业园，是国家支持新农村建设的重大决策。申请设立农业项目须经有关部门审核批准，国家对批准项目的农业设施建设给予了一定财政补贴。因此，在一定程度上亦损害了国家利益。 第二、因迟延支付租金解除流转合同，可能损害其他农户的利益。由于农业设施（例如大棚）实际占用多个农户的土地，如果允许部分农户解除合同，行使返还土地的物权权利，势必导致其他未起诉农户的流转合同均不能履行，损害了他人利益。 第三、因迟延支付租金解除流转合同必须区别永久丧失经营能力与经营出现暂时困难两个不同的法律事实。迟延支付租金，属于严重违约，是否证明新农主体已丧失经营能力，继而构成合同解除的条件？迟延支付租金并不能证明被告必然丧失经营能力。迟延支付租金只能证明被告经营出现暂时困难，而经营出现暂时困难与永久丧失经营能力导致合同无法履行，是明显不同的法律事实。 权利不得滥用是民事行为以及民法的基本原则。诉讼请求超出其权利行使范围，影响到国家、集体、个人的权益，根据民法总则第132条“民事权利不得滥用”的规定，解除土地承包经营权流转合同，返还承包土地，恢复原状的诉讼请求，法院应当从严审查，在此基础上决定是否支持。 （三）改变农地用途、对农地造成永久性损害以及违反环境保护义务等新农主体固然要鼓励发展，大力扶持，但新农主体改变农地用途，被农地造成永久性损害，违反环境保护义务，应当得到否定性的评价，通过司法裁判的形式指引新农主体的经营行为。 合作社之所以取得很大的发展主要原因是有政策的支持，但许多合作社运行并不规范。调研显示，中部某省规范运行的不足30%，大部分合作社的成员账户、财务核算、盈余分配的制度没有得到有效落实，真正意义上的土地股份合作的实施，需要较大的增值空间。土地入股从事第一产业开发，产出效益普遍较低，如果引进常规性的经营项目，土地的升值空间十分有限，靠此致富的合作社就不可能很多，一旦土地合作社无法履约还款，难以维系，土地很有可能就会被合作社再次流转到经营性公司，公司的资本化经营，必然以追求利润为其本质，会不惜违法改变农地用途，从而出现公司资本下乡，以租赁、入股等形式兼并农民的土地，导致农民失地隐患，引发不安定因素。 合作社等新农主体为了利润，伙同公司资本改变农地用途、对农地造成永久性损害，违反环境保护义务的可能性是存在的。流出方基于这三个理由中的任何一个理由，证据足以证明的话，要求解除与流入方签订的流转合同的诉讼请求，应当得到支持。 三、新农主体与代耕：实际耕种的定性
根据土地流转形式的不同，区分转包、出租、转让、代耕等流转形式。代耕、转包、出租中的代耕方、接包方和承租方可享受国家惠农补贴，但仅仅享受补贴这一事实本身不能构成承包经营权的转让。现以代耕为例进行说明。 农村土地承包法第39条规定，“承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签定书面合同。”这是关于代耕关系的明确的法律规定。 “代耕关系”在农村较为常见，既发生在本村村民或亲戚朋友之间，又发生在与外地“代耕农”之间，也发生在与社会化服务组织之间。国家不仅取消了农村土地承包的相关税费，相反，对土地承包者还进行补贴，再加上新型城镇化的推进导致农村土地增值，特别是政府推动新农主体适度规模经营等因素，近年来，村民要求代耕者返还土地的纠纷日益增多，这类问题因多年来农村土地承包经营权流转缺乏规范指引，责权利不明确而导致，应引起重视，防止“代耕”纠纷成为农村地区的不稳定因素。新农主体必须通过依法流转获得农地经营权，这种不稳定的因素直接影响新农主体建设。正如前述，土地承包经营权可以依法进行流转，但流转的方式具有多样性，可以是转包、出租、互换、转让方式，也可以是其他方式进行流转，但不同的流转方式采取的法律形式不同，产生的法律后果也不同。农村土地承包法第37条规定，转让流转必须经过发包方同意；其他如转包流转的，只需报发包方备案即可。因此，判断是代耕关系还是其他流转关系，要看争议双方所订立的协议程序上是否符合土地承包经营权流转的规定，再结合协议具体内容，最终认定双方为代耕关系或其他流转关系。 例如，某村进行“全托管”、“返租倒包”新农主体建设，全村承包户将承包地流转给村经济合作社，由村经济合作社委托种植大户集中种植。原承包户可按每亩400公斤水稻的标准获取收益，农资、良种等惠农补贴仍由原承包户享有。原告曾将案涉土地交由被告耕种多年，但没有签订书面合同。实际耕种的行为，由于双方在流转过程中手续不规范，未能签订书面合同，也未报流出方备案，更未注明流转的时间，法院认定双方是无固定期限的转包关系，并不是代耕关系，故登记承包经营权人可以随时主张收回承包经营权，但应当给予合理的期间。 我国实行农村土地承包经营的法律制度。农村土地承包经营权主要以农村家庭户为单位，为了稳定家庭联产承包责任制，国家实行耕地承包经营30年长期不变的国策，农村土地承包经营法第27条明文规定在承包期限内流出方不得调整承包地。所以，在承包方没有放弃承包经营权并且要求返还土地的情形下，实际耕种行为本身，并不能证明承包经营权已经转让。 土地税费的缴纳、涉农补贴的领取，不能证明享有承包经营权。实际耕种案涉土地，根据权利义务相一致的原则，由缴纳相应税费、领取惠农补贴理所应当，但并不能由此证明实际耕种者与农村集体经济组织形成新的承包经营关系。领取补贴，可以视为被代耕方因代耕关系支付的对价，也与前面所讲的代耕的特点相吻合。 承包经营过程中，实际耕种的行为究竟如何定性？根据民事举证规则，要证明案涉承包地的经营权已流转，就要提交集体经济组织终止原承包关系以及与集体经济组织形成新的承包关系的证据。 |
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