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政府采购法律法规体系中，有17处条文中提到“报告”或者“书面报告”。其中，《政府采购法实施条例》（以下简称“条例”）有5处；《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）有6处；《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称“74号令”）有1处；《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号，以下简称“214号文”）有2处；《政府采购评审专家管理办法》（财库[2016]198号，以下简称“198号文”）有2处；《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称“94号令”）有1处。 实务当中，如果碰到需要“报告”或者书面报告的情形，报告人该如何处理？收到报告之后，有关部门要不要答复？如果收到报告后事事答复，是否有违“放管服”精神？如果该报告不报告、该答复不答复，有关当事人面临什么样的法律风险？ 诸多问题困扰着一线的采购人、代理机构、评审专家、监管部门。为了理清这些问题，笔者对“报告”一词的涵义以及政府采购法规体系里的17处“报告”做一番梳理和探究。 “报告”的涵义以及与“备案”、“核准”的异同 现代汉语词典（商务印书馆出版，第六版）关于“报告”一词的解释为:作为动词，把事情或意见正式告诉上级或群众；作为名词，用口头或书面的形式向上级或群众所做的正式陈述。 由此，我们不难得出“报告”的涵义：作为动词是“正式告诉”；作为名词是“正式陈述”。政府采购法规里的报告基本上都是动词属性。比如，《条例》第四十四条规定：“除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。”这里的“书面报告”就是动词，“正式告诉”的意思。 政府采购法规里，还有两个词和报告相近。一个是“备案”，一个是“核准”。现代汉语词典（商务印书馆出版，第六版）关于“备案”一词的解释为:把情况用书面形式报告给主管部门，供存档备查；关于“核准”一词的解释为：审核后批准。这两个词都是动词。比如，《政府采购法》第四十七条规定：“政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日之人，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案”；财库[2007]119号文第七条规定：“采购人需要采购的产品在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取，以及法律法规另有规定确需采购进口产品的，应当在获得财政部门核准后，依法开展政府采购活动。” 通过对比，可以发现，报告、备案、核准，这三个词。在法规里，是情况处理的三种状态。当发生情况下，把情况正式告诉主管部门，如果只是存档备查，就叫“备案”；如果需要审核后批准，就叫“核准”，法规里也有叫“审核”、“审批”、“批准”的；报告处于二者之间的中间态，既不是备案，也不是核准，如果有关部门收到“正式告诉”之后，进行答复，就变成了不是核准的核准，如果收到“正式告诉”之后，有关部门不予答复，就变成了不是备案的备案。
按报告人来讲，采购人、采购代理机构是存在向政府采购监管部门报告情况最多的政府采购当事人。采购人、采购代理机构需要“报告”的情形，主要有五类。 第一类：重新评审。 《条例》第四十四条第一款规定：“除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构按照国务院财政部门的规定组织重新评审的，应当书面报告本级人民政府财政部门。”《87号令》第六十四条第二款规定：“评标报告签署前，经复核发现存在以上情形之一的，评标委员会应当当场修改评标结果，并在评标报告中记载；评标报告签署后，采购人或者采购代理机构发现存在以上情形之一的，应当组织原评标委员会进行重新评审，重新评审改变评标结果的，书面报告本级财政部门。”《87号令》第六十四条第三款规定：“投标人对本条第一款情形提出质疑的，采购人或者采购代理机构可以组织原评标委员会进行重新评审，重新评审改变评标结果的，应当书面报告本级财政部门。”《87号令》第六十七条第一款规定：“评标委员会或者其成员存在下列情形导致评标结果无效的，采购人、采购代理机构可以重新组建评标委员会进行评标，并书面报告本级财政部门，但采购合同已经履行的除外：（一）评标委员会组成不符合本办法规定的；（二）有本办法第六十二条第一至五项情形的；（三）评标委员会及其成员独立评标受到非法干预的；（四）有政府采购法实施条例第七十五条规定的违法行为的。” 第二类：互相监督。 《条例》第六十一条第一款规定：“采购人发现采购代理机构有违法行为的，应当要求其改正。采购代理机构拒不改正的，采购人应当向本级人民政府财政部门报告，财政部门应当依法处理。”《条例》第六十一条第二款规定：“采购代理机构发现采购人的采购需求存在以不合理条件对供应商实行差别待遇、歧视待遇或者其他不符合法律、法规和政府采购政策规定内容，或者发现采购人有其他违法行为的，应当建议其改正。采购人拒不改正的，采购代理机构应当向采购人的本级人民政府财政部门报告，财政部门应当依法处理。” 第三类：监督专家。 《条例》第六十二条规定：“省级以上人民政府财政部门应当对政府采购评审专家库实行动态管理，具体管理办法由国务院财政部门制定。采购人或者采购代理机构应当对评审专家在政府采购活动中的职责履行情况予以记录，并及时向财政部门报告。”《87号令》第四十五条规定：“采购人或者采购代理机构负责组织评标工作，并履行下列职责：（八）核对评标结果，有本办法第六十四条规定情形的，要求评标委员会复核或者书面说明理由，评标委员会拒绝的，应予记录并向本级财政部门报告。”《74号令》第二十一条规定：“除资格性审查认定错误和价格计算错误外，采购人或者采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构发现谈判小组、询价小组未按照采购文件规定的评定成交的标准进行评审的，应当重新开展采购活动，并同时书面报告本级财政部门。”《214号文》第三十二条第一款规定：“除资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观分评分不一致、经磋商小组一致认定评分畸高、畸低的情形外，采购人或者采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。采购人、采购代理机构发现磋商小组未按照磋商文件规定的评审标准进行评审的，应当重新开展采购活动，并同时书面报告本级财政部门。”《198号文》第二十八条规定：“采购人、采购代理机构发现评审专家有违法违规行为的,应当及时向采购人本级财政部门报告。” 第四类：终止中标。 《87号令》第二十九条第二款规定：“终止招标的，采购人或者采购代理机构应当及时在原公告发布媒体上发布终止公告，以书面形式通知已经获取招标文件、资格预审文件或者被邀请的潜在投标人，并将项目实施情况和采购任务取消原因报告本级财政部门。” 第五类：质疑答复。 《94号令》第十六条第二款规定：“质疑答复导致中标、成交结果改变的，采购人或者采购代理机构应当将有关情况书面报告本级财政部门。”
第一类:监督供应商。 《条例》第四十条规定：“评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组在评审过程中发现供应商有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的，应当及时向财政部门报告。政府采购评审专家在评审过程中受到非法干预的，应当及时向财政、监察等部门举报。”《87号令》第三十六条第一款规定：“投标人应当遵循公平竞争的原则，不得恶意串通，不得妨碍其他投标人的竞争行为，不得损害采购人或者其他投标人的合法权益。”紧接着，第二款规定：“在评标过程中发现投标人有上述情形的，评标委员会应当认定其投标无效，并书面报告本级财政部门。”《87号令》三十六条的规定，第一次在政府采购法规里明确了供应商不遵循公平竞争原则，恶意串通、妨碍其他投标人竞争、损害采购人或者其他投标人的合法权益的法律后果，可以认定其投标无效，这个权力赋予了评标委员会，但评标委员会行使这项权力有一个前提，那就是要书面报告财政部门。《214号文》第十五条第二款规定：“磋商小组在评审过程中发现供应商有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的，应当及时向财政部门报告。”《198号文》第十八条第四款规定：“评审专家发现供应商具有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的,应当及时向财政部门报告。” 第二类：监督违法行为。 《87号令》第四十六条规定：“评标委员会负责具体评标事务，并独立履行下列职责：（五）向采购人、采购代理机构或者有关部门报告评标中发现的违法行为。”这一条里的有关部门，显然不仅仅指财政部门，也包括审计、纪检监察部门。
《条例》第六十条第二款规定：“财政部门应当制定考核计划，定期对集中采购机构进行考核，考核结果有重要情况的，应当向本级人民政府报告。” 《政府采购法》第十六条规定：“集中采购机构为代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。” 鉴于集中采购采购的非营利事业法人的单位性质，财政部门作为法定的政府采购监管部门，在对集中采购代理机构定期考核的过程中，如果发现有重要情况，自然应当向设立集中采购机构的人民政府进行报告。
“报告”面临的问题 实务当中，关于“报告”有三个问题困扰着从业人员。 第一个问题：报告必须是书面的吗？ 对于法规里明确要书面报告的情形，自然是必须书面，毋庸置疑。那么对于仅仅要求“报告”的情形呢？业界意见不一，但笔者认为，最好是书面报告。原因在于，政府采购牵涉到各方利益，一旦发生纠纷，最讲究的就是凭证。俗语说“空口无凭”，现代管理学说“有记录才有发生”，因此，把报告在实务中以书面形式执行对于报告人和有关部门都是十分有利的事情。 第二个问题：报告是否需要答复？ 这个问题，笔者曾接到过代理机构、监管部门的多次咨询。笔者认为，这要具体问题具体分析（祥见本文“四种报告的无风险处理”）。 第三个问题：报告如果做的不合规，面临什么样的法律风险？ 这是报告人和接收报告的有关部门最为关心的问题。对于报告人来讲，应当报告不报告或者报告不合规，就是程序违法，会面临被追究法律责任的风险，还可能引发废标（依据《政府采购法第三十六条的规定》）。《条例》第六十八条规定：“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任：（一）未依照政府采购法和本条例规定的方式实施采购。”《198号文》第六条规定：“评审专家应当具备以下条件：（一）具有良好的职业道德、廉洁自律、遵纪守法，无行贿、受贿、欺诈等不良信用记录。”第十条规定：“评审专家存在下列情形之一的，省级以上人民政府财政部门应当将其解聘：（一）不符合本办法第六条规定条件。”对于专家来讲，遵守政府采购法规的强制性规定，是基本要求。对于受理报告的有关部门，如果该处理而不处理，也会面临被追究渎职、玩忽职守责任的法律风险。
总结：四种报告的无风险处理 对于财政部门作为报告人需要向人民政府报告的情形，道理简单，操作也没有争议，在此不做分析。 笔者重点分析采购人、代理机构、评审专家作为报告人需要向财政部门报告的四种情形。这四种需要报告的情形怎样做才能避免风险呢？ 情形1重新评审 重新评审在政府采购活动中是严格限制的，只有特定情形才可以（篇幅所限，政府采购公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价5种采购方式允许重新评审的情形在此不予赘述）。因此，一旦发生重新评审，法规要求必须要书面报告财政部门。这种情形，对于作为报告人的采购人、采购代理机构来讲必须书面报告，而且要等待财政部门的答复，只有这样才能避免风险。实务中很多采购人、采购代理机构存在不属于重新评审情形而重新评审的案例发生，如果依法依规处理，采购人、采购代理机构都面临被追责的风险。对于财政部门来讲，对于这一类报告，可以分两种情况对待，一种是不改变结果的重新评审（现实中比较少），可以不予答复；两一种是改变结果的重新评审（现实中比较多），财政部门一定要给予答复，同意还是不同意，明确给出意见。 情形2监督 采购人、采购代理机构、评审专家都存在监督供应商的问题，碰到供应商存在不公平竞争的情形，采购人、采购代理机构无权处理，只有报告财政部门处理，评审专家有权由此判供应商无效投标但必须报告财政部门，这种情况，最好等待财政部门的答复，最少也要给财政部门预留一个合理的反应期；还有就是采购人、采购代理机构、评审专家之间的互相监督，目前各级财政部门正在依法构建政府采购评价系统，采购活动结束之后2个工作日之内，采购人、采购代理机构、评审专家可以在这个系统里互相评价，这是三方日常的监督，无需等待财政部门的答复，但是对于采购活动中发现的比较严重的违法违规行为，比如采购人的采购文件里有倾向性意见，采购代理机构和供应商互相串通等，就应当专项报告，此时，财政部门也必须做出答复。 情形3终止招标 只有出现法定情形，也就是发生重大变故采购任务取消，才可以终止招标。出现这种情况，采购人应当将项目实施情况和采购任务取消原因报告本级财政部门。这种情形，采购人应当等待财政部门的答复，财政部门也应当及时作出答复。 情形4质疑答复 质疑答复导致中标、成交结果改变的，采购人或者采购代理机构应当将有关情况书面报告本级财政部门。这种情形，采购人或者采购代理机构应当等待财政部门的答复，财政部门也应当及时答复。 那么，作为财政部门来讲，怎样答复才是依法合规又合理的呢？这是法规的留白地带，也是目前实务当中，很多地方监管部门很困惑的地方。如果把报告当作备案，会不会被追究渎职、玩忽职守？如果把报告当作核准，是否有违“放管服”精神？笔者的看法是，财政部门对于所有收到的报告，都不能等同与备案，这是一底线，不等同于备案的做法就是要给报告人一个基本答复“收到”；对于那些可能涉及严重违法违规、关乎公平和正义的报告，则一定要告知报告人，等待财政部门的答复（答复之前，停止采购活动），比如，重新评审改变结果的、互相监督发现对方有影响公平公正的严重违法违规行为的、终止招标情况异常的、质疑答复改变结果的。只有如此，财政部门作为受理“报告”的有权部门，才能给自己规避风险。 |
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