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乌蒙山片区集革命老区、民族地区、边远山区、贫困地区于一体，属于贫困人口分布广、少数民族聚集多、贫困程度深的连片特困地区，行政区划覆盖云南、贵州、四川三省的38个县（市、区）。据统计，该区农村人口占总人口80%以上，贫困发生率47%，坡耕地面积占90%以上且零星分散，单片面积小于50亩的耕地占了78%。党中央提出“到2020年实现全面建成小康社会”的奋斗目标，乌蒙山片区被确定为国家新一轮扶贫攻坚的六大片区之一，对该区域的扶贫开发提出了更高的要求，乌蒙山片区以土地整治为重要抓手积极推进扶贫开发工作。 耕地资源作为农民经济收入的主要物质资料，通过土地整治提升耕地质量、提高耕地产出，可为解决贫困地区群众的脱贫致富问题提供重要保障。几年来，土地整治在乌蒙山片区扶贫攻坚中发挥了巨大作用。当前，精准扶贫期待土地整治模式继续加大创新。结合乌蒙山片区国土开发扶贫实践，笔者认为，土地整治可从系统化建设、差别化整治和多元化管理等方面继续发力： 其一，实施系统化的整村或整乡（镇）土地整治建设模式。通过实施以某一村级或乡（镇）级行政单元为对象，对行政区范围内零散坡耕地、相对集中坡耕地、集中坡耕地、连片坡耕地和连片坝田等未整治过所有耕地进行统一的规划和建设，避免多部门主要集中在坝区重复基本农田建设，以及片面地追求集中连片的情况。同时，还可以集中整治资金补短板、逐一推进整村或整乡（镇）土地整治项目，实现扶贫的目标。 其二，构建差别化的土地整治工程模式。从各地实践来看，扶贫攻坚离不开土地整治，但也给土地整治提出了新要求。土地整治建设不是片面追求工程设施建设的高标准，建设内容的大而全，而是须根据项目区的土地利用特征、限制因素和整治效益等确定。特别值得注意的是，土地平整工程是土地整治建设的核心内容，其主要作用是改善耕地表面平整度、优化田块耕作方向、调整田块形状和大小、改良耕作土壤质地等。因此，在整村或整乡（镇）推进土地整治工程模式构建中，每个模式都应包含土地平整工程，而灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程等内容，可根据具体项目的实际需要和农户意愿确定是否进入项目的工程内容。 其三，探索多元化的土地整治管理模式。土地整治工程实施会形成所需的项目用工和就业需求，必将加速项目区农户和村庄的劳动力流与资本流，土地整治项目建设主体涉及农民、村委会和政府，管理方式也应呈现多元化。 “农户自建式”土地整治管理主要针对零散坡耕地，单片面积小于50亩的片块，总投资小于10万元。建设方式为村民自建，需预付启动资金，无需招标，但有工期要求；乡（镇）相关部门负责监管与验收，待工程质量验收合格后，依据工程量向农户进行资金补助，补助标准不低于国家投资土地整治内容的投资标准。 “村集体合作式”土地整治管理主要针对相对集中和集中的坡耕地，单片面积50亩至500亩的片块，总投资10万至50万元。建设方式为村委会招募村民或施工队自建，须预付启动资金，无须招标，但有工期要求；乡（镇）相关部门负责监管与验收，待工程质量验收合格后，依据工程量向村委会进行资金补助，补助标准不低于国家投资土地整治内容的投资标准。 “政府主导式”土地整治管理主要针对连片坡耕地和连片坝田，单片面积大于500亩的片块，总投资大于50万元。建设方式为按国家投资建设项目程序管理，具有资质的监理单位和施工单位进行监管和施工，由人大、政协、农民、村集体、社会组织等监督，投资主体验收。值得注意的是，由于该模式资金数量较大，应从两个层面进行资金管理，对于补充耕地类项目，应由县级相关部门管理；对于其他类项目，应由县财政部门管理。 （作者单位：云南农业大学水利学院） |
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