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摘要：特许经营是一种兼顾了资源利用效率和生态保护目标的特殊商业活动，特许经营制度则是结合市场机制与行政监管的特殊机制。文中通过对美国国家公园管理局文件等资料的梳理，总结分析项目规划、准入机制、运营监管等特许经营制度的内容，结果表明，美国的特许经营制度促进了对国家公园资源的合理配置和高效利用，并通过监管有效弥补了市场机制在资源配置中的缺陷与不足，可为我国国家公园体制建设提供有益借鉴。 关键词：国家公园，特许经营制度，监管，美国 作者：刘翔宇 谢 屹 杨桂红 建立国家公园体制是中国共产党十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容。2017年9月颁布的《建立国家公园体制总体方案》强调了特许经营在国家公园管理中的重要地位，提出“鼓励当地居民或其举办的企业参与国家公园内特许经营项目”，以期通过建立特许经营制度来实现国家公园资源的合理利用，促进周边社区经济发展，为生态保护募集资金。 在已有研究中，外国学者对于国家公园的特许经营活动与制度做了大量探索。Wyman等认为，特许经营是一种市场机制，也是自然保护地旅游业管理中最亟待研究的一个命题。Mantell指出，早期政府鼓励开展特许经营是为了促进国家公园资源的合理开发，但特许经营活动与国家公园保护目标可能会产生冲突。Dinica通过对特许经营合同中环境限制内容与特许经营权的分配2个方面的研究，得出特许经营有利于协调保护地旅游业发展与环境可持续性。比较而言，国内对于国家公园与其他类型自然保护地特许经营的研究都较为缺乏。钟赛香等比较研究了商业特许经营、市政公用事业特许经营以及外国国家公园特许经营，指出国家风景名胜区开展特许经营具有必要性。刘一宁等通过对案例自然保护区的研究得出，由于地方政府的介入和干预，自然保护区管理局无法对旅游特许经营企业经营活动进行有效监管。张晓则指出了风景名胜区和自然保护区现有行政许可制度的缺陷，指出以经营等同于管理或以经营取代管理的方式不利于自然资源保护与管理。骆梅英和马闻声认为，我国森林公园特许经营的制度规范不健全。作为为数不多的针对国家公园特许经营制度的一项研究，黄宝荣等采用专家评价法，以我国10个国家公园体制试点区为研究对象，得出目前我国尚未建立成熟规范的特许经营制度。由于国内对于国家公园等自然保护地特许经营的研究尚处于起步阶段，研究内容集中于实践过程中的问题层面，缺乏对国家公园特许经营制度的系统研究，难以回答如何建立适于我国的国家公园特许经营制度的问题。 在全球国家公园管理实践中，美国国家公园历史最为悠久，各项体系较为完善。本文将以美国国家公园特许经营制度为研究对象，总结其特许经营项目规划、准入机制、运营监管等制度安排，评价分析制度特点，进而探析对我国国家公园特许经营制度建设的启示。 1 美国国家公园特许经营现状 国家公园特许经营是指国家公园管理机构之外的组织或个人通过租约、执照、地役权或许可等形式在国家公园内开展的商业经营活动。美国国家公园特许经营已经具备完善的法律、规章和政策体系：1）美国国会于1998年颁布了《特许经营管理改进法案》；2）美国联邦法规的36.51部分对特许经营做出了行政规定；3）国家公园管理局2006年颁布的《管理政策》第10章明确了特许经营相关政策。 美国国家公园内允许通过特许经营、商业开发授权与租赁协议3种经营形式（见表1）开展商业活动，涵盖了国家公园体系内的全部旅游产品和服务。 特许经营适用于第三方在国家公园内开展的餐饮、住宿、零售等大规模经营项目和商业活动，管理工作由内政部国家公园管理局（简称NPS）直接负责。2017年，美国国家公园共签署575份特许经营合同，有480多个特许经营方，其中60份合同的经营收入占总经营收入的比重高达85%，另有430份合同的经营收入小于50万美元。商业开发授权适用于NPS授权私营企业开展的小型商业活动。租赁协议适用于除特许经营合同与商业开发授权之外的公园范围内的建筑或设备的对外出租。 表1 美国国家公园商业服务项目经营形式 2017年美国国家公园吸引了331万游客前来参观，其中，特许经营项目为国家公园创造了约10亿美元的经济收入。游客前往国家公园的参观活动还带动了周边社区经济发展，在周边社区（界定为国家公园边界60英里即约97 km范围内）产生了182亿美元的消费，其中30.42%来自住宿，20.34%来自餐饮，同时创造了30.6万个工作岗位、119亿美元的劳动收入和358亿美元的国内生产总值。 2 美国国家公园特许经营制度安排 2.1 项目规划 美国国家公园特许经营活动由NPS实行全国统一管理，制定商业服务项目总体规划，决定国家公园内可以开展哪些特许经营项目和如何开展。NPS总部在华盛顿特区，设有公园规划与专项研究部门，组建了由特许经营专家、公园主管及工作人员、社区规划专家、自然及文化资源专家、环境设计专家等跨学科专业人员组成的工作团队。公园规划与专项研究部门负责起草特许经营项目总体规划，并在7个区域分局的规划部门配合下完成各个国家公园特许经营规划，其中丹佛区域分局的规划部门为制定特许经营规划提供技术服务。 2.2 准入机制 特许经营通过公开招标遴选特许经营商，中标者即成为经营者，其中有个人也有企业。招标具有竞争性，能充分利用市场机制选择合适的特许经营者，以充分实现特许经营项目的市场价值。 招标工作由5个环节组成：1）发布招标信息。NPS通过《商业贸易日报》等全国性媒体发布招标说明书，打造面向个人、企业等的信息共享平台。招标说明书内容详细，包含特许经营活动范围、特许经营费用、国家公园提供的公共设施或服务、经营者考核指标等。2）组织投标。参与投标的经营者根据招标说明书要求向NPS递交项目标书，阐述项目经营方案。通常，项目规模越大和预期收益越高，参与投标的企业数量越多，则竞争越激烈。3）评标。NPS成立由国家公园管理人员与特许经营管理专家等技术人员组成的评估小组，对标书及经营方案进行打分和评审。评分的因素分为首要考核因素与次要考核因素2类（见表2）。4）中标公示。评估小组根据评审结果撰写总结，由NPS公布评审结果、总结及中标的投标人和开发方案，并接受公众质询。5）签署合同。NPS与中标方签订特许经营合同，共同确定特许经营项目的具体经营方案与开发利用方式，对自然资源的开发程度、保护措施和破坏自然资源意外事件的应急措施等做出详细规定。 表2 开发提案评审评分标准 2.3 运营监管 NPS负责对国家公园内的特许经营项目进行监管，内容包括影响监管、合规监管和活动监管。 一是影响监管，即监管商业活动对自然环境的影响。NPS根据《特许经营管理改进法案》从4个方面开展环境管理：1）环境遵从性，即经营活动不能损坏当前的环境质量；2）环境策略，即经营方须制定环境维护与治理方案；3）环境意识，即加强对经营方的培训教育，增强其对公园内环境的了解；4）宣传经营模范，即对环境维护方面表现出色的经营方进行宣传。NPS总部商业服务项目办公室采用“环境检查表”开展环境审查工作。每个特许经营项目初期需要进行基础环境审查，之后至少每5年开展1次常规环境审查。 二是合规监管，即监管特许经营者是否违反合同规定开展经营活动，诸如是否存在超出特许经营权范围的经营活动。首先，NPS可以通过其他经营者反馈、现场调查等方式获取违规经营信息。其次，根据经营活动内容对环境的影响程度决定如何处理。若违规经营对环境影响较小且不占用基础设施，NPS会根据经营者提交的申请进行重新授权，允许继续开展特许经营活动；若经营活动对国家公园自然资源和环境及其他经营者产生不利影响，将中止执行经营合同并对该经营者进行起诉。 三是活动监管，即监管特许经营活动范围、经营时间、经营内容、财务情况和经营成效，包括提供给游客的服务质量和对建筑物的维护等。活动监管主要是通过NPS聘请特许经营专家作为第三方进行年度评估。特许经营专家通过调研考察收集项目信息，进行评估审查工作，为NPS商业项目管理决策提供依据。 3 美国国家公园特许经营制度特征与成效分析 特许经营制度是结合市场机制和行政监管的一种特殊机制，体现了政府的主导性，也充分发挥了市场机制的效率，成为国家公园有益的融资渠道。 第一，特许经营制度是以中央政府为主导的制度设计。在NPS管理和领导下，全国统一开展国家公园特许经营工作，各个国家公园的具体管理部门只负责执行NPS的指令。统一开展特许经营工作确保了特许经营项目具有良好的规模效益，有助于提升NPS的管理效率。NPS与特许经营者各司其职，职责清晰，关系紧密。NPS不参与具体经营工作，只负责管理监督，避免了“既当裁判员，又当运动员”导致的资源利用效率低下。特许经营者在NPS设定的制度框架下从事经营活动，体现专业分工带来的效率，进而高效地开发利用国家公园内的自然资源。 第二，特许经营制度是以充分竞争为导向的制度设计。特许经营合同通过招标的方式确定。招标活动向个人、企业等社会公众广泛开放，吸引大量公众参与投标活动，为充分竞争奠定基础。只有经营方案最优的投标人才能成为经营者。投标人提交的经营方案是一个系统解决方案，兼顾经济效益、生态效益和社会效益。中标的经营方案有助于三大效益统筹实现，是国家公园可持续发展的有力支撑。特许经营制度的建立和有效运行与美国发达的市场经济制度密切相关，特别是拥有大量水平高和能力强的特许经营者，使得招标工作得以顺利开展。 第三，特许经营制度是一项重要的保护融资机制。国家公园面积大，边界复杂，周边社区多，自然资源种类多样，保护管理难度大、成本较高，需要的保护投入大。特许经营合同收入有助于补充国家公园资金投入，建立自然资源利用反哺生物多样性保护的有效机制。当前，美国政府持续削减政府公共财政支出，也缩减了国家公园财政预算，2018年可支配预算为25.53亿美元，比2017年减少了2.97亿美元，比2016年减少了2.99亿美元。因此，特许经营收入的重要性进一步加大。 4 我国国家公园特许经营制度建设的建议 我国国家公园正处于试点建设阶段，面临着如何平衡保护与利用、如何兼顾保护与发展等一系列问题，特许经营制度的建立具有重要的现实意义。基于对美国国家公园特许经营制度的分析，建议从以下4个方面推进国家公园特许经营制度建设。 4.1 建立全国统一的特许经营制度 从国家层面进行顶层设计，统一开展特许经营工作。《建立国家公园体制总体方案》提出，“统一事权、分级管理体制”，“整合组建统一的管理机构，履行…特许经营管理等职责”，“合理划分中央和地方事权，构建国家公园中央和地方协同管理机制”。因此，可通过已建立的国家公园管理局对国家公园范围内的特许经营进行统一项目规划、招标分配及运营监管，同时根据国家公园的资源类型与保护目标对特许经营项目数量、类型、活动范围、经营时间等做出明确规定。 4.2 建立特许经营招标机制 国家公园特许经营制度要统筹经济、社会和生态效益有赖于开展充分的市场构建，发挥好市场机制在资源配置中的作用，避免政府过多干预导致的资源配置效率低下。《建立国家公园体制总体方案》中提出“鼓励当地居民或其举办的企业参与国家公园内特许经营项目”，同时支持更多资金雄厚、经营良好的大企业参与国家公园的资源开发与利用。与此同时，应建立特许经营项目招标选拔机制，完善项目招标信息官方发布渠道，设置专门部门负责项目招标工作，鼓励更多企业参与国家公园特许经营项目，增强市场竞争性，以通过市场本身的竞争机制提高特许经营的资源开发效率，实现经济效益最大化。 4.3 建立监管机制 特许经营制度既要推动实现国家公园内经营活动的经济效益，也要确保生物多样性保护目的得以实现。为此，应针对特许经营活动和经营者建立有效的监管机制，集中在3个方面：第一，特许经营活动是否损害资源环境；第二，国家公园内是否存在违规经营行为；第三，特许经营活动的开展是否遵照合同规定。为明晰监管范围，应通过签订合同等形式明确特许经营企业与管理部门的权责划分，在特许经营合同中设置严格的资源开发与环境限制，建立定期的资源与环境审查工作机制。同时，借助社会第三方力量提高管理部门监管能力，通过社会公众参与提高监管的有效性。 4.4 建立利益分配机制 实施特许经营制度能实现对国家公园资源的高效开发，其产生的经济效益有利于生态保护目标的实现。资源开发产生的经济效益主要体现为特许经营收入，在管理部门与特许经营者之间进行分配。特许经营收入既能为国家公园保护工作筹集资金，又能保证特许经营者获得合理的利润，引导其提供与国家公园保护目标一致的服务和产品。特许方通过经营获得利润，资源开发的效率越高，其经营收入越高。管理部门通过税收、征收特许经营费用获得收入，特许方的经营收入越高，管理部门的税收及特许经营费用收入也越高。因此，管理部门应健全国家公园市场税收体系，设置合理的特许经营费用征收标准，标准的设置应充分考虑经营者的利润与管理部门管理成本。 作者简介：刘翔宇，硕士研究生，研究方向为资源经济理论与政策，E-mail:Lxy_Ma@bjfu.edu.cn。 |
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