监察法中如何认定“基层群众性自治组织中从事管理的人员”之我见
原创：学者监察理论与实务7月10日
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《中华人民共和国监察法》第十五条监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：
（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机会、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；
（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务中从事公务的人员；
（三）国有企业管理人员；
（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；
（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；
（六）其他依法履行公职的人员。
监察对象规定了六类人员，其中第五项明确了“基层群众性自治组织中从事管理的人员”属于监察对象。中纪委国家监委法规室编写，由方正出版社出版的《<中华人民共和国监察法>释义》一书对本条款解释为：“根据有关法律和立法解释，这里的从事管理，主要指：
（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；
（2）社会捐助公益事业款物的管理；
（3）国有土地的经营和管理；
（4）土地征用补偿费用的管理；
（5）代征、代缴税款；
（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；
（7）协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作。”这个解释实际上是参照了全国人大常委会对刑法九十三条第二款国家工作人员中其他依照法律从事公务的人员的立法解释，唯一不同之处在于将立法解释中的“协助人民政府从事的其他行政管理工作”更改为“协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作”。
全国人民代表大会常务委员会讨论了村民委员会等村基层组织人员在从事哪些工作时属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”（2000年4月29日九届全国人大常委会第十五次会议通过），解释如下：
村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：
（一）救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救济款物的管理和发放；
（二）社会捐助公益事业款物的管理和发放；
（三）土地的经营、管理和宅基地的管理；
（四）土地征用补偿费用的管理和发放；
（五）代征、代缴税款；
（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；
（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。
村民委员会等村基层组织人员在从事前款规定的公务时，利用职务上的便利，非法占有公共财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。
最高检关于贯彻执行《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》的通知（高检发研字[2000]12号2000年6月5日公布实施）：
各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织人员贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中，要根据《解释》和其他有关法律的规定，严格把握界限，准确认定村民委员会等村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作，并正确把握刑法第三百八十二条、第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪和第三百八十五条、第三百八十六条受贿罪的构成要件。对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。
全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要中关于贪污贿赂犯罪和渎职犯罪的主体规定（法[2003]167号2003年11月13日发布，摘抄其中第三、四项）：
（三）“其他依照法律从事公务的人员”的认定
刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”应当具有两个特征：一是在特定条件下行使国家管理职能；二是依照法律规定从事公务。具体包括：（1）依法履行职责的各级人民代表大会代表；（2）依法履行审判职责的人民陪审员；（3）协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员；（4）其他由法律授权从事公务的人员。
（四）关于“从事公务”的理解
从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。如国家机关工作人员依法履行职责，国有公司的董事、经理、监事、会计、出纳人员等管理、监督国有财产等活动，属于从事公务。那些不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作，如售货员、售票员等所从事的工作，一般不认为是公务。
《国家监察委员会管辖规定（试行）》第四条第五项基层群众性自治组织中从事管理的人员，包括农村村民委员会、城市居民委员会等基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员，以及协助人民政府从事行政管理工作的人员。在这里如何理解“从事集体事务管理”是亟待解决的问题。
本人认为从事集体事务管理的人员应该区别对待：村委会、居委会党支部书记、副书记、主任、副主任、委员在从事村集体事务时，可视为监察对象，
自然村、居民小组长在从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能视为监察对象，也不能认为履行公职。
一是从法律规定来看，《中华人民共和国监察法》中将“协助人民政府从事的其他行政管理工作”更改为“协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作”，本人认为这里的管理工作仍然要体现出政府的相关管理职能，也就是说这个管理工作本来应该就是政府的职能，只不过现在委托给村（居）民委员会行使，基层组织人员在协助政府从事本属于政府的管理的职责时，应认定其为从事公务的人员。
二是从法律的统一性来看，“协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作”同上述政府职能罗列在一起，也表明了这里的“管理工作”应该也具有政府的行政管理职能。因为村（居）民委员会组织法规定，村（居）民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，他们具有的管理职能仅仅限于对本村（社区）的公共事务和公益事业，这里的公共事务仅仅是相对于个人事务而言的，应该理解为集体事务。决不能等同于上述具有政府管理职能下的公共事务。否则，法律的统一性就无从谈起，而且也会使得公权力与村（居）民委员会的自治功能混为一谈。
《国家监察委员会管辖规定（试行）》第十七条公职人员在行使公权力过程中发生的其他职务犯罪案件中的职务侵占罪和挪用资金罪原本属于公安机关管辖，《中华人民共和国监察法》公布后，将这两个罪名划归监察机关管辖，扩大了监察对象范围，但也仅限于公职人员在行使公权力过程中发生的其他职务犯罪案件时才能适用，如果是非公职人员在行使公权力过程中发生的其他职务犯罪案件或公职人员在非行使公权力过程中发生的其他犯罪案件仍归公安机关管辖。
以上是个人几年来查办案件的粗浅看法和一些心得体会，希望能为监察改革、查办职务犯罪提供一些积极的建议，不妥之处请批评指正。
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