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摘要：中国特色社会主义进入新时代，对做好应急管理工作提出了新要求。不断加强和解决好应急预案管理存在的薄弱环节和不适应现象，对于提升应急管理工作水平，增强抵御事故灾难能力，提升社会安全保障具有极其重要的作用。 中国特色社会主义进入新时代，对做好应急管理工作提出了新要求。站在新的历史起点上，加强应急管理工作是保障人民群众生命财产安全，促进社会和谐稳定，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。应急预案作为突发事件应急管理“一案三制”的重要内容，应急管理工作的重要抓手，其贯穿于突发事件预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建的全过程。应急预案是否管用、适用，关系应急管理工作的整体发展方向，直接反映着我们对突发事件的防范应对能力。不断加强和解决好应急预案管理存在的薄弱环节和不适应现象，对于提升应急管理工作水平，增强抵御事故灾难能力，提升社会安全保障具有极其重要的作用。这就特别需要应急预案管理者加强理论研究和总结思考，不断改进预案管理方法，增强应急预案的针对性、实用性和操作性。 1 应急预案管理中存在的主要问题 近年来，我市应急预案体系建设取得长足发展，各类应急预案总量近4千件，并在历次重大突发事件应对工作中发挥了积极作用。但在推进应急预案体系建设过程中，仍然存在“想的比做的多”的矛盾，理论与现实需要存在差距，应急预案“说起来重要，做起来次要”的情况比较常见。 1.1 对应急预案的重要性认识不足 在新时代社会经济转型发展的压力下，各级突发事件风险管理意识不断提高，但对应急预案“平时牵引应急准备、战时指导应急救援”重要作用理解不足，应急预案的功能定位不准，防范措施不系统，主体作用发挥不明显。特别是一些基层单位只满足“有”、不实践“用”，只要“量”、不要“质”，甚至还存在预案“无用论”的思想，工作被动，导致预案束之高阁，形同虚设。 1.2 应急预案体系建设不平衡 由于突发事件涉及面广点多，各行业管理体制相对条块化，以至于应急预案体系在横向上缺乏有机融合，各主管部门“各自为政”，未形成联动协调的有机整体；纵向上各层级应急预案之间还存在更新不同步，界定不清晰，衔接不够紧密的情况，有的机械套搬，还仍存在“上下一般粗、左右一般平”的问题，预案体系“头重脚轻”情况仍然突出。 1.3 应急预案编制忽视情景构建 应急预案编制程序不够规范，编制过程缺乏风险隐患评估、应急能力评估和情景演练等环节，持续反馈和改进机制未形成。应急预案制定准备不充分，专业培训不足，调查研究不够，编制出的应急预案缺乏预见性、系统性，特别对一些小概率事件及其演变未提出响应措施。 1.4 预案演练程式化程度较高 预案演练过于依赖脚本，重“演”轻“练”特点明显。演练进行时抢险模拟环境不够真实，过程压力不足，能力展示大于预案应用，演练实际效果有待提高。演练结束后缺乏有效评估总结、问题反馈，未能将演练成果融入到预案修编中，持续优化预案，降低了应急预案的操作性。 1.5 预案编制保障有待提高 应急预案建设和演练经费有限，物资储备、应急队伍建设、技术装备还有待提高。应急管理培训不够，专业人才缺乏，组织保障不足，宣教脱节。预案编制中对隐患源和应急能力评估缺乏专业规划，应急演练组织缺少专业指导，落实到行动上往往出现折扣。 2 做好应急预案管理需要解决的几个问题 2.1 应急预案的功能定位问题 应急预案最基本的功能是未雨绸缪、防患于未然。要解决这个问题，一是要转变理念，把应急管理的重点放在应急准备上，树立“有备无患、无备必有大患”的观念，坚决克服重处置、轻准备的思想，超前预警防范，加强应对准备。二是重视规范。各级各主管部门要依据法律法规，建立健全应急预案编制、管理、演练、应用等环节的指导性文件，不断规范应急预案管理工作。三是具有前瞻性。深入研究分析突发事件的发生机理、影响范围和发展规律，对可能发生的各种情况，制定科学有效的行动措施，为处置突发事件提供准确有效的程序和依据。 2.2 建立科学完备的应急预案体系问题 建立科学的应急预案体系是做好应急预案管理的重要保证，也是解决应急预案衔接性问题的关键。必须从体系性质的角度，整体考量应急预案的联动能力，理顺不同层级、不同类别应急预案的关系，确保应急预案管理的企业主体责任、政府属地责任和行业监管责任的落实，延长执行链条，形成应急工作合力，增强各部门、各环节之间的工作衔接。保持相关预案之间目标统一，措施互补，克服“上下一般粗、左右一般平”的现象。 2.3 规范应急预案编制问题 严格按程序编制应急预案是提高针对性和实用性的前提保证。要立足现有资源，基于风险特点，充分调查研究，对可能发生的各种突发事件情况，提出相应的应对方案。要坚持谁用谁编，有繁有简的原则，在现有应急能力的基础上，充分考虑应急预案的合法性、规范性、协调性、参与性和实用性等因素，切实把握好组织机构，响应分级、处置措施、保障措施等关键内容，从根本上解决应急预案“闭门造车”、内容雷同等问题，提高应急预案的质量，形成规范统一、相互衔接的完整体系。 2.4 实现应急预案的闭环管理问题 应急预案的闭环管理是发挥应急预案的核心作用的重要举措。应急预案的闭环管理包括调研准备、编制、实施、评估、改进等环节。建议把预案培训和演练也纳入应急预案管理的重要内容，弥补可变情景“超前想象力”的空白，增强各部门、各环节之间的协同联动，提高预案的实用性。并根据演练和实践评估结果，特别要汲取事故处置救援中的经验教训，及时修订完善应急预案，建立持续改进机制，推动应急预案好用、会用、管用。 2.5 做好应急预案演练问题 应急预案演练是增强应急预案实用性的必要途径，也是提高应急队伍处突能力、保障群众生命财产安全的重要手段。必须充分认识演练的重要意义，制订科学、合理、完善的应急演练计划，定期组织开展演练。演练方案要基于应急预案、队伍物资现况，重视过程基础信息搜集、变化趋势综合判断，有侧重的开展。对已经制定的应急预案，必须定期进行实战演练，检验预案的实用性。 3 加强应急预案管理的几点建议 3.1 加强“情景设计”管理，突出针对性 情景设计要遵循应急预案的差异化原则，按照预案类别，结合不同地域和行业实际，做好重要目标物、重大危险源、危险区域和重大活动保障的分析评估，摸清队伍、物资、技术装备等资源状况，客观有效评估突发事件应对能力，科学设置风险场景，确立符合实际的风险参数与临界情况，合理确定分级标准，科学制定措施，推演演化过程，形成“情境—任务—能力”的应急预案编制模式，明确事前、事发、事中、事后各个环节由谁来做、怎样做、何时做，做到职责清晰、简明扼要，好记管用。同时应对预防准备方面的人力、物力、财力做出具体规定，明确职责要求，保障预案的执行力度。 3.2 加强动态管理，突出时效性 应急预案的生命力来自于不断的自我改进与完善，其管理也是一个持续改进的动态过程，主要涉及起草编制、实战演练、评估修订、组织实施和备案审核等环节。要通过制定规范，对预案的立项、起草、审批、印发、发布等作出细化规定，完善应急预案编制程序、质量控制、审查备案、宣传培训和责任追究等功能要求。在编制环节，要对突发事件分门别类，按需出发，对现有专项和部门应急预案的附件进行扩充，将可能涉及的应急物资和救援队伍与应急预案关联，作为预案附件及时更新， 并严格预案的审批备案管理，设置必要的前置程序，提高可操作性。在应急演练和事故处置救援后，要反思总结经验，研究应急预案存在的短板，持续反馈问题，提出改进措施，不断改进优化。 3.3 加强演练管理，突出检验性 要把应急演练作为检验应急预案的重要手段，兼顾“高概率事件”和“低概率事件”，注重准备过程，提高逼真性与实战性。“演”要突出救援过程、物资准备、现场氛围、装备使用、工作分组等，以求行动上的协调开展，队伍群众有效参与；“练”要突出现场指挥、信息报送、技能运用、应急响应、部门协作等突发事件处置逻辑的合理适用。要丰富演练开展形式，比如现场指挥体系演练、指挥部应急演练、队伍技能演练、物资保障演练、事故桌面推演等，有侧重地开展不同类型演练活动，并积极探索无脚本演练方式，加强对队伍响应、疏散撤离等定量指标的考核和检查，提升演练的真实度，从不同的重点完善预警调度机制，通过演练，真正起到锻炼队伍、检验预案、磨合机制和教育群众的作用，有效提高应急处突防范能力。 3.4 加强认知管理，突出普及性 要做好应急预案的培训宣传，相关应急预案涉及单位和人员都应掌握预案从哪里来、是什么、怎么分、做什么、有什么的问题，明晰各自职责，知晓保障措施，熟悉预案内容和操作程序。要加强舆论引导，通过新闻报道、制作宣传片、发放资料等，提高群众对应急预案知晓率，强化危机思想认识，积极参与突发事件的应对和处置工作。要动员社会力量积极配合，广泛参与演练活动，普及应急避险和自救互救知识与技能。要加强校园、企事业单位岗位培训，特别是高危行业从业人员岗前教育培训，提高安全操作和依照预案应对和处置突发事件的能力。 3.5 加强数字预案管理，突出运用性 结合互联网+政务工作，大力推进应急管理平台系统的实践应用，利用系统信息化手段，将固化、不周延的文本应急预案进行模块化拆分，转化为更加灵活、模块化的数字预案，简化部门职责、响应措施和应急响应等级等要素，并与相关的灾害隐患、应急队伍、物资设备信息相关联，实现大数据环境下，应急预案分类查询、突发事件预警预报，可视化处置流程管理等功能。根据实际处置情景需要，快速研判，综合分析，生成针对问题的具体预案措施及响应建议，并提出优化后的辅助决策意见，在遇到各灾种突发事件“碰头”或者“叠加”时，充分发挥不同应急预案的特长，最大程度地提升应急处置效能。 |
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