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财政能力分析视角拓展：财政资源与财政制度 能力是指相对于完成某种活动所需具备的基本素质，例如执政能力、创新能力、竞争能力等。这可以体现在个体身上，也可反映在集体行为方面，如一个国家、一级政府、一个企业等等。财政能力是指一级政府在财政资源方面的运筹能力，包括财政资源的汲取、配置和使用，以及其整个过程中的组织与协调。换言之，财政能力是指财政资源与财政制度综合作用所表现出来的一种结果。 财政能力函数可以简单表示为P=f（x，y），其中P表示财政能力，x表示财政资源（包括存量与流量），y表示财政制度（一级政府权限内的财政制度）。其含义是财政能力的大小取决于财政资源与财政制度的组合关系。当制度不断完善时，财政能力相应地也不断提高，财政能力曲线上升；但当财政制度改进停滞不前时，即使不断扩大财政资源，财政能力也难以发挥出来。当然，没有相应的财力，单纯的制度改进也难以提升财政能力。同时，合适的制度也意味着会有相应的财政资源被汲取，并得到良好的配置和使用。而在现实中，地方往往更重视财力，忽略了财政制度的功能作用。 这里的财政制度是广义的，凡是与财政资源有关的法律、法规、规定等各类显性规则都包含在这个概念之中，但也不可忽视财政分配中各种隐性的潜规则，如“跑部钱进”。财政资源与财政制度之间的相互作用是非线性的，即财政能力函数是一个非线性函数。当然，具体的函数形式是不同的，存在区域差异和层级差异。 财政资源包括财政收入和能带来收入的各类资产、资源。较之于“财政收入”的概念，用“财政资源”能带给我们一个更宽广的分析视角，突破了仅仅局限于收支流量的分析。 在更一般的意义上，财政制度表示一种规则。合理的规则可以物尽其用，每一分钱都发挥出应有效用。相对资源而言，制度具有放大或缩小的作用，构成不可或缺的能力要素。 以往的研究中，对财政的理解限于收支，往往把财政看成一个仅仅是拿钱的出纳部门，无形之中限制了财政在国家治理过程中的基础性和支撑性作用，同时也降低了政府的执政能力。财政能力是质与量的统一，拥有一定的财政资源是具备一定财政能力的必要条件，而良好的财政制度是具备一定财政能力的充分条件。在流行的转移支付理论中，标准收入和标准支出的测算仅仅是从财政资源（而且只是从流量）出发的，完全忽略了制度因素对一级财政能力的影响。这是一个严重缺陷，会导致无法准确评估地方财政能力，如地方财力紧张与地方财政制度的不完善密切相关，不完全是财力问题。
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