译者按 2018年底，美国著名的法律和公共政策研究机构布伦南司法中心发布了一份报告：《21世纪检察官的21项原则》，报告从减少监禁和提升公平两方面，就新时代的检察官在刑事司法系统中应该遵循哪些原则，发挥什么样的作用，提出了切实可行的建议，并例举了全美范围内各地检察官创新的范例，值得学习借鉴。 检察官的职责是负责解决违反刑法的问题并促进公共安全。此外，其还扮演着“司法部长”的角色，需考虑社区所有成员（包括被害人、被告人）的权利、需求和利益。从提出指控决定开始，到寻求施以量刑，检察官在刑事诉讼的每个阶段都拥有巨大的影响力。检察官往往还控制着辩诉交易决定的作出以及是否判处强制性最低刑期，从而在很大程度上决定着被告人是否会入狱服刑以及服刑时间的长短。 过去40年里，美国被监禁的总人数翻了五番，达220余万人，约100个成年人里就有1个被监禁，每年大约有1060万人进出监狱。究其原因虽然复杂，但很明显，政府施行的“惩罚性政策”助长了被监禁人数的增长，这些惩罚性政策包括：对毒品的战争；对贫困和少数族裔社区的过度监管；以及立法者严厉的指令比如制定强制性最低量刑法。如此多的人被关进监狱，给他们自己、他们的家庭和国家带来了巨大的代价和负担。 近年来，检察官的作用越来越受到重视。就检察官所享有的权力而言，其已经具备了改变当前过度监禁现状的可能。检察官可以利用自由裁量权，来改善刑事司法系统的整体公平性和有效性，并可倡导改善社区安全福祉的优先事项。公平至关重要，它通过建立信任来帮助实现公共安全的使命，而这反过来又可以帮助警察和检察官解决犯罪问题。 本文将要介绍的这21项原则，为检察官改造检察官办公室以及检察官职业，提供了切实可行的步骤。这些原则涵盖了全美范围内各地检察官努力创新的一些范例，其核心愿望既简单又深刻： 检察官将采用一种新的、大胆的21世纪的眼光，以实现正义。 上篇：如何减少监禁 1 制定分流规则 概述 精心设计的将人们从监狱或司法系统中完全分流出来的计划，可以节约资源、减少再次犯罪及降低刑事起诉所带来的附带危害。这些计划使人们呆在社区里，而不是被关起来。在提出指控之前进行分流，参与者可以完全置身于刑事司法系统之外；即便是在指控或定罪后，分流同样可以作为监禁的替代方案。 建议 （1）为面临重罪指控和轻罪指控的人设计分流计划。与犯重罪的人在一起工作，可能会在减少再犯方面获得最大的回报。 （2）确保人们不会因付不起钱而失去分流的机会，提供免费或按比例的分流计划。 （3）尽可能不要因为人们的犯罪史、精神疾病或吸毒而将他们排除在分流计划之外。 （4）若案件应被彻底撤销，不要以分流代替。 （5）确保分流计划符合个人的风险和需求。 （6）仔细考虑哪些分流计划的条件（如禁止使用大麻），对于解决不当行为的潜在原因和维护社区安全是必要的，注意对违规者的惩罚措施（如踝铐和监禁）是否有助于康复或公共安全。 （7）除非是为了促进分流计划的目标而需要被告人承认有罪，否则不要求被告人承认其有罪。 例子 华盛顿特区，一项为期6个月的的分流计划，“法庭经历替代方案”，简称ACE，服务于犯有故意破坏公共财物罪和入店行窃等罪行的青少年。该计划首先对参与者的压力、创伤和健康需求等进行评估。分流计划协调人负责制定包括治疗、辅导、指导及学校支持在内的计划。ACE还将参与者送往由国民警卫队运营的学院以及参与课后拳击项目。在该计划成立的头两年里，超过90%的参与者没有再次被捕。 2.有节制的指控和公平的辩诉交易 概述 检察官在设定检察官办公室的优先事项、选择提出刑事指控上，几乎拥有不受限制的权力，在被告人认罪和案件的最终处理上也拥有巨大的影响力。对那些行使“接受审判权”的被告人，检察官常常会寻求判刑以对其进行惩罚。州和联邦检察官协会也曾游说州立法机构和国会，对这些被告人施以更加严厉的惩罚。 建议 （1）对案件进行严格和尽早地审查，以确定证据是否支持犯罪成立，从而使证据薄弱的案件能够被撤销。审查应该由资深检察官负责，在提出指控之前需查看证据。 （2）不要理所当然地提出可能的最高级指控，指控应反映每宗个案的事实和情况，并力求达到公正的结果。 （3）除非有情有可原的情况（比如保护脆弱的证人），如果被告人选择等待大陪审团的结果、提出请求法官救济或审前听证会的动议，不要撤回提供给被告人认罪的条件。 （4）不得以威胁寻求判处死刑、寻求判处无假释的终身监禁、将未成年人的案件移送成人法庭，作为逼迫被告人认罪的筹码。 （5）如果不能排除合理怀疑证明指控，就不要开出认罪的条件。 （6）在认罪协商中考虑附带的后果，比如对移民身份的影响。 （7）限制使用或威胁使用量刑增强手段（例如，基于犯罪历史或武器的存在）。检察官寻求增加被告人的量刑时，须经监督官员批准。 （8）在提出量刑建议时，应考虑可能使被告人处于不利地位的制度或社会经济因素，并考虑这些因素在将被告人送上法庭方面所起的作用。 （9）一般来说，不要以要求被告人放弃寻求审前释放或证据开示的权利，或放弃对违反宪法的行为提起诉讼，为认罪的条件。 （10）对减少刑期、取消强制性最低刑期和取消三振出局法的立法，进行支持。 例子 2016年，西雅图检察官丹·萨特伯格引入了指控标准，旨在确保刑罚与罪行相称（考虑犯罪历史），并与其他犯有类似罪行的人的刑罚相称。该标准告诫检察官，不要为了获得被告人的认罪而对每一个可以提起的案件都提出指控，也不要为了获得被告人的认罪而过度指控。 3.朝着结束现金保释努力 概述 美国监狱里的大多数人是因为付不起保释金而被关押，这并非是服务于公共安全的目的，实际上是在惩罚穷人，迫使他们认罪。它每年花费纳税人数十亿美元，促进了保释债券行业的发展。 建议 （1）一般来说，建议释放被告人，包括那些被控犯有重罪的人，除非其对公众或社区具有很大的伤害风险。一些州已经指示法院使用风险评估工具，来决定有关公共安全事宜，而不是采取金钱保释。需要注意的是，使用这些工具存在一定的问题。尽管它们有助于减少对现金保释的依赖，但一些风险评估工具已被证明会强化种族差异。 （2）支持审前服务，帮助人们记得重返法庭（例如，通过电话或短信通知）。如果被告人有不出庭的记录，可以考虑每周打电话、预约登记等，而不是采取现金保释或拘留的方式。 （3）公开支持取消保释金制度，教育公众、立法者和地方刑事司法领导人，让他们认识到这种制度的不良影响，即是否拘留取决于被告人的支付能力而非公共安全因素。 （4）如果被告人后来向法庭报告，不要因为其错过了庭审日期而寻求对其审前拘留。 （5）在没有保释金替代方案的情况下，支持其他支付方式，如借记卡和信用卡支付或无担保债券，并支持非营利性保释基金，这类基金将取代保释金行业。 例子 2017年6月，库克县州检察官金·福克斯宣布，她的检察官办公室将会建议在审前释放被告人，条件是被告人没有暴力犯罪史、目前的罪行是轻罪或低级重罪、没有其他危险因素表明其对社区构成危险或将不会出庭。福克斯的政策建立在她之前的承诺的基础上，即对那些因无力缴纳1000美元或以下保释金而入狱的人，提出类似的释放建议。 4.鼓励对精神疾病的治疗而非定罪 概述 与精神疾病作斗争的人，最终会在刑事司法系统中受到比他们应有的更多的惩罚。因此，美国最大的精神病院不是医院，而是监狱。患有精神疾病的人不太可能获得保释，更有可能面临较长的刑期。他们在死囚中占很大比例。获释后，他们往往被遣送回社区，没有治疗计划，也得不到良好的医疗保障，往往又会回到刑事司法系统之中。 建议 （1）支持对执法人员进行危机干预培训，以使涉及精神疾病患者的情况逐步降级，并减少使用武力或逮捕作为回应的可能性。 （2）在可能的情况下，将患有精神疾病的人转移到治疗中心，而不是进行逮捕，因为逮捕只会导致监禁，没有任何帮助。在指控前对案件进行审查，以确定需要接受心理健康服务和支持的人士。 （3）对检察官和工作人员进行精神疾病和创伤影响方面的培训。 （4）与惩教和精神卫生人员合作，在被告人获释时恢复其公共福利，例如医疗补助。 （5）在刑事司法程序的各个阶段，聘请有过精神疾病经历的人担任顾问、培训师和同行支持专家。 （6）召集有关机构就数据共享、制定刑事司法系统出口坡道、填补社区服务和支持方面的空白等进行合作。 例子 迈阿密戴德县通过训练警察以应对危机，这样就能更好地化解冲突。警察有权将人们转移到治疗中心而不是监狱。当人们被关进监狱时，需要接受精神疾病症状的检查。那些被诊断出需要接受紧急护理，并被控有轻罪或轻微重罪的人在预约后48小时内即被转移到社区危机稳定中心。这些人有资格获得治疗、支持和住房服务。如果完成治疗，对其的指控可能会被撤销或进行修改。 5.鼓励对毒品成瘾的治疗而非定罪 概述 “反毒品战争”既没能遏制毒品的使用，也没能让社区更加安全。相反，它导致了更具破坏性的治安和起诉，不相称地影响了有色人种社区。 建议 （1）不要起诉持有少量大麻的人，也不要因为有犯罪记录而例外起诉持有少量大麻的人。 （2）支持立法将大麻合法化，并将其他简单的毒品持有行为重新归类为轻罪或民事违法行为。 （3）不要因为潜在的持有毒品的指控而寻求强制性最低量刑或惯犯量刑。 （4）不要起诉那些因吸毒过量而报警的人，也不要以杀人罪起诉那些缺乏具体致人伤害或死亡的意图，与他人共用毒品而导致他人过量服用的人。 （5）提供毒品治疗方案，如药物辅助治疗，支持在监狱中进行毒品治疗。 （6）支持针头更换和安全消费场所。 （7）支持培训获得纳洛酮和其他可逆转的上瘾药物。 例子 西雅图市检察官彼得·霍姆斯于2010年起，停止起诉持有大麻的轻罪。2014年，华盛顿州将大麻合法化，但警方仍可对公众使用大麻发出传票。2018年，霍姆斯检察官撤销了1996年至2010年间所有的持有大麻指控，理由是有证据表明，在逮捕过程中存在种族差异。 6.真诚地对待青少年 概述 青少年的大脑与成人的大脑，在认识风险、发生鲁莽行为的可能性等方面都有所不同。神经系统的发育一直会持续到25岁左右，大多数年轻人在成年后就不再犯罪。如果青少年能尽可能少地接触刑事司法系统，或者他们的案件仍由少年法庭审理，那么结果就会好得多。 检察官就在司法系统中如何处理青少年方面拥有巨大的权力，可以决定是否提出指控，提出什么指控，是否将青少年转移到成人系统，是否要求将青少年监禁。 建议 （1）不要因为典型的青少年行为而起诉，比如打架、吸食大麻、行为不检点或是其他没有造成严重身体伤害的违规行为。 （2）一般来说，在青少年的案件悬而未决时，不要寻求监禁。如果他们不能安全地呆在家里，那就采用其他方式，比如进行社区日间监督或是送去治疗中心。 （3）在被定罪后，尽可能为青少年寻找除监禁之外的其他选择。 （4）倡导针对年轻人需求的分流计划和专门法庭。 （5）与执法部门合作，防止在没有律师（或者父母）在场和提供咨询意见的情况下审问儿童。 （6）被控犯罪的年轻人往往经历过创伤，可能缺乏表达悔恨的能力，尤其是在犯罪后的头几天或头几周。在起诉、辩诉交易和判刑时都要考虑到这一点。 （7）认识到隐性种族偏见常常影响对青少年罪责的认知、对再次犯罪的预测以及对惩罚或治疗的建议。 （8）保护青少年档案的机密性，对于被撤销的案件，或是青少年在几年后没有受到新的指控的案件，删除青少年的犯罪记录。 （9）不要要求在成人法庭审判18岁以下的儿童，除非是在非常有限的情况下，且这种决定应当得到检察官办公室高层的批准。 （10）当州法律规定将一个犯了某种罪行的儿童作为成年人进行审判时，如果可能的话，考虑以较轻的罪名起诉。 （11）当青少年必须以成人的身份接受审判时，考虑处于国家指导方针低端的量刑。一般来说，提倡将监禁地点设在离家近的地方，并包括教育和职业规划。 （12）18岁以前犯罪的，不要要求判处无期徒刑或者事实上的无期徒刑。 例子 在旧金山的青少年法庭,案件管理员也是执业治疗师，由其评估18至25岁年轻人的风险和需求，制定健康护理计划，包括药物滥用和精神卫生保健，以及教育、职业等机会。法庭接受犯有暴力重罪和低级罪行的青少年。2015年至2017年间，参与者再次被捕的比例为15%，不到全州比例的一半。 7.使轻罪减到最少 概述 轻罪指控约占州和地方诉讼的80%，其中大多数是非法侵入、流浪、卖淫和持有毒品等犯罪。对轻罪和违法行为的逮捕、起诉会极大地影响涉案当事人的生活，即使是短期徒刑或缓刑，也会使其失去工作、住房、学生贷款、移民身份，甚至对他们的子女也有影响，并造成难以打破的监禁和贫困循环。 建议 （1）一般来说，不要指控与贫穷、精神疾病和无家可归有关的轻罪，例如非法侵入或流浪。 （2）一般来说，当双方都超过18岁并且都同意时，不要指控性工作者或者嫖客。支持将性工作合法化的努力。 （3）在不可能或没有理由拒绝起诉的情况下，开发“传唤并释放”程序，让人们远离监狱。 （4）推动制度改革和程序改革，确保面临轻罪和重罪的被告人拥有称职的律师，案件由法官审理。 例子 2018年，德克萨斯州的两名地区检察官停止了对持有少量大麻之人的轻罪指控。在纽埃斯县，地方检察官马克·冈萨雷斯开始将被告人转移到毒品教育班，并要求支付250美元的罚款或做25个小时的社区服务。在哈里斯县，地区检察官金·奥格开始把被告人送到毒品教育班，但没有逮捕他们，也没有给他们开罚单。她还停止了对其他一些毒品持有的起诉，并结束了对小额盗窃零售商品罪犯的监禁。 8.对移民后果负责 概述 对非美国公民的刑事指控和定罪可能引发拘留和驱逐程序，使他们遭受更大的附带惩罚，并使他们远离家人。在审判前被监禁也增加了他们被联邦移民官员拘留和驱逐出境的可能性。 建议 （1）确保检察官和监督官员理解认罪协议所带来的移民后果，确保被告人收到并理解这些信息。 （2）在认罪协商和量刑建议中，考虑定罪的移民后果。当两种相同级别的指控对移民产生不同的影响时，选择移民后果有利的指控。 （3）当承认有罪的移民不知道移民后果或如果有其他公平理由这样做时，支持和简化撤销定罪的程序。 （4）与地方当局合作，防止在法庭上发生美国移民局执法的行为，并与缓刑部门合作，防止被告人在缓刑办公室被移民局执行逮捕。如果移民局试图询问或拘留来到法庭的个人，代表移民的警报组织就会发出警告。 （5）保护作为证人和报告犯罪的移民。 （6）呼吁保护移民的权利，反对将地方执法与联邦移民执法混为一谈的政策。 例子 2017年，布鲁克林地区检察官埃里克·冈萨雷斯聘请了两名经验丰富的移民律师，为检察官提供量身定制的刑事指控和认罪建议，以避免让被告人面临被驱逐出境的风险。例如，检察官最初指控一名绿卡持有者殴打儿童，危害儿童的福利，这将导致其被驱逐出境的后果。然而，检察官后来将这一指控修改为四级刑事破坏罪，这一罪名在刑法中具有同等分量，但被告人不存在被驱逐出境的风险。 9.促进恢复性司法 概述 恢复性司法基于一种以社区为基础的方法来应对犯罪所造成的危害。在一个小组环境中，面临指控的个人与被他们所伤害的人进行交谈，分享他们的故事，并致力于问责、修复和康复。恢复性实践可以是刑事法庭程序的一部分，也可以作为刑事法庭程序的替代。研究表明，被害人往往不认为起诉和判决对他们有好处，恢复性司法可以帮助解决他们的担忧。 建议 （1）了解并访问一些效果好的恢复性司法项目。 （2）建立恢复性司法程序，如果恢复性司法程序已经存在于社区中，将案件移送过去，并视结果决定是否提出指控。 （3）考虑对成年人和青少年的轻罪和重罪（包括涉及暴力和伤害的案件）实行恢复性司法。 （4）除非是为了公共安全，否则不要因为参与者的犯罪记录而将他们排除在外。 （5）在可能的情况下，在被害人的参与下（如果被害人感兴趣），在传讯前将案件转介至恢复性司法程序。 （6）如果案件回到法庭，确保被告在恢复性司法程序中所作的陈述，不被用来对被告产生不利的后果。 例子 哥伦比亚特区总检察长卡尔·拉辛于2016年启动了一项针对年轻人的内部恢复性司法项目。在恢复性司法会议上，被害人会会见那些伤害过他们的人。超过100个案件已经被转介，超过80%的完成这个项目的年轻人避免了再次被捕。这个项目有几个全职的协调者，但他们不是检察官。检察官必须出席至少一次恢复性司法会议，以促使其对传统法院制度替代方案的理解和接受。 10.减少缓刑和假释 概述 在美国，缓刑或假释的人数大约为500万。这个数字太高，监督的时间也太长。监管增加了那些再犯风险较低的人最终因与公共安全无关的技术违规而被监禁的可能性。大多数违规行为发生在缓刑或假释后第一年之内，这表明超过一年时间后的监督几乎没有任何康复的作用。一些州缩短了监管期限，但犯罪和累犯并没有增加。 建议 （1）除非有令人信服的理由，否则将缓刑期限限制在一年以内。 （2）如果期限一开始就加长了，考虑支持提前终止假释和缓刑的要求，这些要求针对的是那些在一年内完全遵守监督条款的人。 （3）不要把使用大麻或酒精视为违反监管的情形。 （4）倡导假释、缓刑部门对违法行为实行分级制裁。这意味着从轻微的制裁（如社区服务）开始，只有在必要时才采取温和的制裁（如日间报告中心、强化监督）或更严厉的制裁（如脚镣和短暂的监禁）。不要因为技术上违反监管而主张把人送回监狱。 例子 2017年，乔治亚州刑事司法改革委员会的成员，包括休斯顿县地方检察官乔治·哈特维格在内，一致建议减少对在缓刑期间表现良好的低风险人群的监控。这项建议后来成为法律，在6个月内影响了近1.8万起重罪缓刑案件。 2018年，45名检察官签署了一份建议减少缓刑和假释人数的声明，费城和盐湖城的地区检察官公开强调了这些改革的重要性。 |
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