 摘 要：农村人居环境改善是实施乡村振兴战略的一项重要任务, 过去人们大多关注的是城市的工业和生活污染, 对农村环境污染特别是农村人居环境问题的关注度较低。本文章基于对农村污水和垃圾处理的现状及问题的分析, 从农村人居环境建设中的政府职能、顶层设计、市场机制、治理技术四个方面阐述了当前农村人居环境的存在的问题及可能的原因, 并从配套政策、组织实施、模式创新等方面提出了治理对策, 以期促进农村人居环境建设。 农村人居环境改善是实施乡村振兴战略的一项重要任务。目前, 关于农村人居环境的研究主要包括乡村聚落研究、乡村环境研究和乡村文化转型三个方面[1]。其中, 乡村环境研究涵盖了对人居环境的研究, 如:赵霞以京冀农村为例, 分析了当前农村人居环境的现状、问题及对策[2];郜彗等人运用系统优化的思想, 提出了一套评价体系和评价指标实现农村人居环境的优化[3];鞠昌华等提出改善农村人居环境综合整治的配套经济措施[4]。以上相关研究或从地域角度或从财政配套政策角度对农村人居环境开展了研究。本文将研究重点集中于农村人居环境支持系统, 即以影响农村人居环境的污水排放与处理、垃圾收集与处理等为分析重点, 全面分析当前农村人居环境存在的短板及其原因, 并从配套政策、组织实施、模式创新等角度提出对策建议, 以期为农村人居环境改善提供科学依据与参考。 农村人居环境现状及问题 农村人居环境支持系统有待完善 截至2016年, 我国共有行政村52.6万个, 自然村261.7万个, 农村户籍人口约为7.63亿人。农村居民人均可支配收入12363元, 约为城镇居民家庭人均可支配收入的三分之一, 城乡之间居民收入差距仍然较大, 二元经济现象依然存在, 除经济差距外, 农村的人居环境与城镇也存在一定差距。 2016年末, 全国对生活污水进行处理的行政村比例达到20%, 较2013年 (9.1%) 增长10.9%, 虽有较大幅度的增长, 但仍有80%的行政村未建设污水处理设施;对生活垃圾进行治理的行政村比例达到65%, 较2013年增长28.4%, 仍有35%的行政村没有生活垃圾收集处理设施 (见表1) 。 农村环境基础设施建设与城市、县城相比存在一定差距, 亟待改善。2016年末, 全国城市生活污水、生活垃圾处理率分别为93.4%、98.5%, 分别比农村高73.4%、33.5%;全国县城生活污水、生活垃圾处理率分别为87.4%、93.0%, 分别比农村高67.4%、28.0%。 农村污水垃圾处理设施建设区域差异较大 农村人居环境治理主要集中在一些交通便利、经济较发达的中心村和社区, 大部分村庄特别是贫困、偏远村庄尚未开展, 污水垃圾处理等基本公共服务尚未实现全覆盖。2013—2016年, 除东部地区的农村污水垃圾治理覆盖率高于全国平均水平外, 中、西部地区农村污水垃圾治理覆盖率均低于全国平均水平 (图1、图2) 。其中, 2016年东部地区对生活垃圾、生活污水进行治理的比例分别为84.4%、34.1%, 生活垃圾治理与全覆盖目标相差15.6%, 污水处理覆盖率不足一半;中部地区对生活垃圾、生活污水进行治理的比例分别为50.1%、13.3%, 生活垃圾治理与90%覆盖率的目标相差39.9%, 且污水治理比例比全国平均水平 (20%) 低6.7%;西部地区对生活垃圾、生活污水进行治理的比例分别为47.9%、12.4%, 生活垃圾治理比例与90%覆盖率的目标相差42.1%, 污水处理治理比例比全国平均水平 (20%) 低7.6%。 农村人居环境建设投入不足 2013—2016年, 尽管村庄污水垃圾处理投资有一定增长, 但占村庄建设总投入的比例仍较低 (图3) , 2016年, 村庄建设总投入2120亿元, 用于村庄污水处理、垃圾处理的投资分别为99亿元、110.3亿元, 占比分别为4.7%、5.2%。根据村庄平均人口数量 (约1500人) , 按照人均污水产生量 (65升/日) 及2000元/吨的集中式污水处理设施建设标准, 单个村庄建设集中式污水处理设施的投资需求约为20万元;若每4户 (每户按4人计) 建设一个小型人工湿地, 投资标准为3250元1, 单个村庄小型人工湿地平均建设投资需求为30.5万元。根据《农村生活垃圾分类、收运和处理项目建设与投资指南》, 单个村庄生活垃圾收集、转运设施平均投资需求约为30万。综上, 在分别选择集中式或分散式污水处理设施的情况下, 单个村庄的污水垃圾处理投资需求约为50万~60万元。若要完成全部村庄污水垃圾治理, 投资需求约为1600亿元。另外, 已经开展环境治理的行政村, 可能受财力限制不能有效解决后期污水垃圾处理设施日常管理及运行维护的资金问题, 而无法保障设施的长期正常运行或低水平运维。 表1 2013—2016年行政村生活污水垃圾覆盖率情况  注:数据来源于2013—2016年城乡建设统计公报 农村人居环境问题存在的原因分析 地方政府的主体责任不明确, 缺乏法律约束 《环境保护法》第三十三条提出“县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平, 推动农村环境综合整治”, 这是地方政府对农村环境保护承担主体责任的主要法律依据, 但该表述为趋势性表述, 法律强制性不足, 目标定位不够清晰。其他相关的配套法规中对地方各级政府在推进农村人居环境建设工作中所承担的责任规定也不够具体。由于缺乏明确的法律约束和目标考核要求, 导致农村环境治理很大程度上取决于地方党政领导的意志, 即便地方政府不作为也很难被追究责任。 同时, 政府各部门间职责分工不明确, 工作推动难度大。农村人居环境建设涉及生活污水处置、垃圾收运、畜禽养殖污染治理等多个方面, 关系到环保、住建、农业、水利等多个部门。现阶段, 农村人居环境建设工作由多个部门牵头, 相关职责交叉, 任务分工不够明确, 容易出现推诿扯皮, 给农村环保工作推动带来较大的难度和压力。 缺乏顶层设计, 存在与城乡建设规划脱节现象 农村人居环境建设由于起步晚、起点低, 相关顶层设计和配套的政策法规不足, 对地方指导性和约束力有限, 导致各地在实施农村环境保护工作中出现一定程度的偏差, 未能真正实现农村环境质量的全面改善。例如, 我国西北部部分干旱地区由于村庄污水收集困难, 建成的污水处理设施成为“晒太阳”工程, 部分撤乡并镇后的污水处理设施日处理量与设计量严重缩水。部分村庄垃圾在前端未做分类减量的情况下照搬“村收集、镇运转、县处理”模式, 导致县级垃圾处理能力难以满足, 垃圾处理设施超负荷运转, 甚至出现垃圾到处倾倒而形成“垃圾进城”和“垃圾搬家”现象。农村环境治理项目与城乡建设规划脱节, 没有考虑城镇化进程等因素, 造成实际发挥的环境效益有限。 市场机制不健全, 社会资本参与积极性不高 现阶段, 农村人居环境工作未充分体现“谁污染、谁治理, 谁受益、谁付费”的原则, 农村生活污水、生活垃圾处理收费机制还很不完善, 除少数接通自来水的地区能够进行较低标准的污水处理收费以外, 受经济和技术手段限制, 其他未接通自来水的地区尚无法开展收费工作。农村污染治理设施投资回报机制不健全, 且污染治理运维成本高, 无法吸引社会资本参与农村环境治理工作。据原环保部对地方农村环境整治情况统计, 2017年农村环保设施由专业环保服务公司负责运行维护的比重仅为28%, 社会资本参与程度远远不够。 治理技术与模式不适用, 建设运维成本偏高 农村污水垃圾处理量大面广, 由于村庄分布较为分散, 治理规模普遍偏小, 因此治理难度较大, 投资成本和运营成本普遍较高[5]。农村污水垃圾处理缺乏排放标准和技术规范, 部分地区农村污水处理套用城市污水处理要求和思路, 往往采用集中处理的方式, 在处理标准方面要求达到一级A或地表水Ⅳ类, 没有因地制宜地选择适合当地条件的污染治理技术, 造成处理设施建设和运维成本偏高。另外, 农村生活污水和垃圾治理需求存在不稳定性, 由于农民大量进城务工等原因导致“空心村”现象较为突出, 污水垃圾产生量随人员流动变化较大, 尤其在重大节日与平时的治理需求存在较大差异, 设计处理能力与实际处理量存在较大偏差, 运维的持续性难以保障。  图1 2013—2016年东中西部地区进行生活污水处理的行政村比例  图2 2013—2016年东中西部地区开展生活垃圾处理的行政村比例  图3 2013—2016年村庄污水处理、垃圾处理投资数额及占村庄建设投资比例 解决农村人居环境问题的主要对策 为持续改善农村人居环境质量, 着力解决农村突出环境问题, 当前要以健全农村环境管理体制, 落实治理责任为重点, 以PPP模式等治理模式创新推动农村环境保护工程实施, 建立健全费用分摊、投资回报、常态化监管等机制, 落实财政、税收、金融、价格政策, 全面推进农村环境保护工作, 加快补齐农村人居环境短板。 健全农村环境管理体制, 落实各方责任 充分发挥市、镇两级政府在农村人居环境建设工作中的衔接、监管作用。建立目标责任制, 目标任务逐级分解, 切实把地方政府农村人居环境保护责任落到实处[6]。加强部门协作, 明确部门职责。通过责任清单进一步明晰各部门在农村人居环境中的事权和监管权。农业部门牵头管理农业生产造成的面源污染、农业废弃物综合利用、无害化处理等事项;住建部门牵头管理农村污水、垃圾处理等事项;环保部门进一步加强农村环境监管。 加强资源整合, 强化财政投入引导作用 参照扶贫资金管理模式, 整合相关涉农资金, 增强资金合力。对农村环境整治资金、重点生态保护修复治理专项资金、水污染防治专项资金、农村饮水安全资金、沼气推广补助资金、小型农田水利设施建设补助资金、测土配方施肥补助资金、高标准基本农田建设补助资金等相关涉农财政资金开展统筹整合使用, 集中资源, 形成合力, 切实改善农村人居环境。 优化财政资金使用方式。进一步明晰中央政府和地方政府在农村人居环境建设中的事权和支出责任, 加强中央财政资金引导作用。加大财政资金投入, 优先支持采用PPP模式和创新试点示范项目, 强化政府财政资金的引导和撬动作用, 采取直接投资、投资补助、资本金注入、运营补贴、购买服务等方式支持农村环境治理, 实现从“买工程”向“买服务”“买效果”转变, 切实提高资金使用效益和引导作用。 建立政府主导、村民参与、社会支持的多元化投入机制。采用地方政府投一点、村集体出一点、农民拿一点的筹资方式, 筹集农村人居环境建设资金。鼓励社会资本参与农村环境治理设施建设和运行维护。 强化市场化运作, 大力推行PPP模式 鼓励采用PPP模式建设运营农村人居环境支持系统, 拓宽社会资本参与农村环境治理的领域和范围, 在农村生活污水处理、生活垃圾收运处置、农村饮用水水源地保护、农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理等领域大力推进PPP模式, 实行农村环境治理设施建管一体化, 通过市场机制吸引社会资本合作, 增强专业力量, 提高农村环境公共产品供给质量和效率。 探索建立农村环境治理缴费制度与费用分摊机制。建立财政补贴、村集体与农户缴费相结合的费用分摊机制。在有条件的地区实行污水垃圾处理农户缴费制度、畜禽养殖污染治理缴费制度等, 保障社会资本的合理收益。结合经济社会承受能力、农村居民意愿等合理确定缴费水平和标准。已由自来水公司收取的农村污水处理费要返还, 用于农村污水处理设施运行。 创新投资回报机制。通过项目打包、“肥瘦搭配”等方式, 开展农村污水垃圾处理与其他资源组合开发, 以经营性收益补充生态环保公益性投入。推进农村污水垃圾处理与乡村旅游、生态农业等相关产业深度融合, 根据各地实际情况与资源禀赋, 依托各地自然生态、名胜古迹、风情民俗等资源和美丽乡村建设、特色乡镇建设等, 在城镇近郊、自然田园景观较好的村庄发展乡村旅游、森林康养、养老度假、观光农业, 开发农家乐、渔家乐等特色项目, 实施资源组合开发模式, 实行一体化开发建设, 拓宽农村环境治理公益性项目回报渠道, 提高社会资本参与积极性, 以特色生态产业发展带动村容村貌改变, 提升农村人居环境质量, 增强人民群众的获得感。推进环水有机农业与农村污水垃圾处理组合的PPP模式, 以生态有机农业开发带动农村污水垃圾处理。 开展农村环境治理, 整县推进PPP模式试点示范。鼓励先行先试, 探索按照县 (区) 为单元整体推进农村污水、垃圾、农业废弃物资源化等PPP项目。选取条件适合、积极性高、创新能力强的地区和项目开展试点示范, 推进投资回报机制和治理模式创新, 及时总结试点实施经验并进一步向其他地区推广[7]。 创新农村环境治理模式, 降低建设运维成本 推行农村污水垃圾处理“互联网+”运维管理模式。充分利用“互联网+”技术, 建立农村生活污水、垃圾处理数字化运维服务管控平台, 降低运维成本。 探索资源再生回收与农村现代物流业务捆绑开发模式。结合垃圾分类工作的开展, 积极构建“互联网+资源回收”新模式, 打通生活垃圾回收网络与再生回收网络通道。将资源回收与城乡“最后一公里”物流相结合, 开展双向供应链同城配送服务, 承接第三方快递配送服务, 提高收运效率, 有效降低资源回收成本。 鼓励城乡统筹与区域整体推进。采用城乡一体, 厂网一体, 供排水一体, 整县或整镇为单元整体推进农村污水垃圾处理, 实现规模化经营, 提高社会资本收益能力。鼓励采用“PPP+第三方”治理模式, 实现规模化畜禽养殖企业与周边养殖小区、散养密集区、散养户畜禽养殖废弃物一体化集中处置。 加强常态化监管, 建立“依效付费”机制 加大农村环境监管力度。将农村环境治理纳入环境督察范围, 督察结果向社会公布。加强农村环境治理设施建设运营监管, 建立常态化持续监管机制, 逐步将农村环境治理管理责任落实到人。加大环境监察执法力度, 进一步压缩“散乱污”企业在农村地区的生存空间。加强城乡一体环境监管能力建设。建立农村环境监测制度和监测技术体系, 开展农村空气质量、饮用水水源地水质、村镇河流 (水库) 水质、农村土壤环境质量、农村养殖业和面源污染等专项监测。逐步建立覆盖农村地区的环境监测网络, 以县为单位配置农村环境空气和水质移动监测车, 定期开展流动监测。建立环境保护部门、农业部门等有关部门之间的环境监测信息共享机制。 建立健全依效付费机制。加强绩效考评, 开展农村环境治理项目绩效评价, 明确不同类型项目的环境治理效果, 精准识别绩效指标体系, 科学制定绩效考核办法, 定期开展绩效考评工作, 将绩效考评结果作为支付社会资本可用性费用和运行维护费用的重要依据[7]。 健全激励政策, 加强扶持引导力度 加大金融支持力度。加大政策性银行和开发性金融机构对农村环境保护的支持力度, 国家专项建设补助基金向农村环境治理适当倾斜。支持银行业金融机构开展收费权、特许经营权等担保创新类贷款业务。支持开展股权和债券融资。建立并规范发展融资担保、保险等多种形式的机制, 提高社会资本的融资能力。 制定土地、电价等优惠政策。各级政府要优先保障村镇污水垃圾处置设施建设用地, 符合《划拨用地目录》的建设用地要采取无偿划拨方式供地。研究出台将秸秆初加工收储、污水垃圾处理设施、废旧地膜回收利用等用地纳入农用地管理的相应政策。将有机肥生产、污水垃圾处置、废旧地膜回收利用、秸秆初加工等用电标准由“一般工商业及其他用电”调整为“农业生产用电”。将对化肥的优惠政策调整为鼓励采用有机肥, 把有机肥运输纳入《实行铁路优惠运价的农用化肥品种目录》[8]。对符合固定资产投资审批程序的生活垃圾发电项目积极落实国家可再生能源发电价格政策。 完善税收和收费等优惠政策。对农村污水、垃圾资源综合利用等实施全额返还劳务增值税。探索农村污水垃圾、畜禽养殖污染治理企业所得税减免, 免征污水垃圾、畜禽养殖污染治理生产经营性用房及所占土地的房产税和城镇土地使用税。对涉及农村污水治理设施运行维护管理相关的行政事业性收费项目, 经批准可以减收或免收。 培育市场主体, 强化产业技术支撑 积极培育农村环境治理市场主体。强化农村环境治理的市场化、专业化和产业化导向, 推进农村环境治理市场开放, 培育一批农村环境治理市场龙头企业。提高行业准入门槛, 建立相关配套政策, 防止环保企业低价恶性竞争。建立环保企业信用评价制度, 引导公众参与及信息公开, 将违约失信的环保企业纳入黑名单进行动态管理。 健全农村环境保护法规标准。修订《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等有关环境保护法律法规, 细化农村环境保护的法律条文。抓紧制订农村生活污水处理设施技术规范、农村生活垃圾建议卫生处理处置技术规范、农村生活垃圾焚烧污染控制技术规范、畜禽水产养殖污染防治技术规范等。 加强技术研发与推广。鼓励研发与推广垃圾资源化技术、沼液沼渣综合利用技术、秸秆发电、秸秆气化等综合利用技术, 积极推进科研成果转化。发展面向市场的新型农村环境治理技术研发、成果转化和产业孵化机构。加强财政专项资金对农村环境治理先进技术研发与示范推广的倾斜。 为持续改善农村人居环境质量, 着力解决农村突出环境问题, 当前要以健全农村环境管理体制, 落实治理责任为重点, 以PPP模式等治理模式创新推动农村环境保护工程实施。 |
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