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上海市人大城市建设环境保护委员会 2015年以来，市委、市政府将生态环境综合治理作为“补短板”的一项重要工作，在全市范围内强力推进。为共同推动这项工作，市人大常委会将生态环境综合治理列为今年的专项监督项目，并决定开展专题询问。为做好专项监督和专题询问，常委会成立了生态环境综合治理专项监督调研组，常委会副主任薛潮任组长，调研组成员由城建环保委成员、报名参加调研的相关委员会成员和市人大代表组成。调研聚焦两大重点： 一是28个市级重点整治地块上的违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住等“五违”治理，以及整治区域的后续长效管理和转型发展等；二是本市河道水环境治理，特别是整治地块内的河道水环境、建成区黑臭河道和国考断面水环境治理。自3月份起，调研组在薛潮副主任带领下深入有关各区逐一开展实地调研，做到16个区28个市级重点整治地块全覆盖，全面了解生态环境综合治理和河道水环境治理的进展情况与难点问题。与此同时，11个区人大常委会开展了联动调研，并提交了调研报告。调研中，城建环保委对各区反映的难点和需求问题进行了全面梳理，及时与市政府相关部门进行沟通，促进共同研究对策措施推进治理工作。 一、 工作进展基本情况 （一） 关于生态环境综合治理情况 自2015年7月本市启动生态环境综合治理工作以来，各级政府积极作为，攻坚克难，“五违”治理推进有力，2015年启动的首批11个整治地块已全面完成治理任务；今年重点推进的“17＋240”个地块，其中17个市级重点地块目前总体整治进度达到80％左右，240个区级重点地块总体整治进度达到85％以上。治理工作阶段性成效显著，整治地块上的“五违”现象得到全面消除，区域面貌和形态焕然一新，陆域、水域和大气环境全面改善，城市生态空间得到有效拓展，安全状况得到有力提升，人口调控作用同步显现。 从调研看，生态环境治理工作成效显著主要得益于四个方面： 一是全市上下高度重视，充分形成共识和工作合力。2015年初，市委、市政府主要领导对市人大代表反映的合庆地区环境问题高度重视，决定在部分重点区域开展生态环境综合治理，补生态环境和城市管理的短板。同年6月，市政府相关部门联合印发了《关于进一步加强本市部分区域生态环境综合治理工作的实施意见》，并于7月份在9个郊区县正式启动首批11个地块以“五违”整治为重点的环境综合治理工作。今年，全市上下牢牢把握生态环境综合治理与人口、建设用地、环境、安全四条底线之间的重要关系，进一步把工作重点聚焦到市委、市政府确定的生态环境综合治理等“补短板”工作上，更加坚决地推进治理工作。市政府确定了16个区共17个市级重点整治地块（其中浦东为2块），与此同时，各个区乘势发力，自行梳理确定了总共240个区级重点地块。有的区还自我加压，另外确定了一批街镇层面的重点地块同步推进整治。 治理工作开展以来，市委、市政府领导多次进行实地暗访，并以市领导联系督办、召开现场会、纳入区党政领导班子年度绩效考核等各种形式督促推进。各个区直面问题，勇于担当，区委、区政府主要领导挂帅督办、分管领导现场坐镇，街镇政府和相关职能部门日夜奋战，攻坚克难，狠抓落实。与此同时，市政府相关部门加强统筹协调、政策支持、调研指导和验收督办，帮助各区共同抓好工作推进。各类新闻媒体积极开展全方位的宣传报道，引导全社会形成共识，为环境综合治理工作营造了强大声势和良好氛围。 二是底数、目标和责任清晰，工作推进坚决有力。生态环境综合治理的工作方法与以往明显不同，坚持“先难后易”的原则，聚焦居民反响强烈、环境问题突出、安全隐患严重、违法建筑集中成片的老大难区域，先从问题最突出、治理任务最重、难度最大的地块开始治理，敢啃硬骨头，为治理工作赢得民心、树立标准、创造经验。治理范围确定以后，对地块内“五违”现象的调查摸底非常细致，细化到每一块土地、每一栋建筑、每一个人员的各类信息，真正做到摸清底数，锁定任务，对症施策。在具体推进治理的过程中则做到工作项目化、项目责任化、责任具体化，每个整治项目的目标任务、职责分工，以及要求完成的时间节点都具体而明确，实行倒排计划、挂图督战、销项管理，同时建立明确的责任追究和业绩考核办法，将拆违表现作为评判干部能否担当的重要标准。在整治工作推进中，坚持“没有例外、一视同仁，没有死角、统一标准”，做到“应拆尽拆、应管尽管”，并要求职能部门、街镇、村集体等“公”字头单位和党员、干部带头自查自拆违法建筑，以带动广大群众支持和配合整治工作。 三是政策、资源和力量高度整合，综合施策效果明显。整治工作中，各区基本上都建立了区党政一把手任组长的生态环境综合治理领导小组，负责牵头、协调、指挥全区的生态环境治理工作，充分整合资源和各方力量；有些区还在市级重点治理地块设立现场指挥部，由分管副区长任总指挥，城管执法、公安、市场监管、房管、绿化市容等职能部门常驻现场指挥部办公，实行多部门联合执法、联动整治；有些区将城市网格化管理、城管执法等各方面管理力量全面下沉到街镇，充分发挥街镇的主观能动性和组织调度能力，集中攻坚。在各级党委和政府全力以赴推进治理工作的过程中，区、镇各级人大也密切关注治理工作，积极通过作决议决定、调研视察、联系督办等方式推动治理进程，有的区还成立了由镇人大主席任组长的督查工作组，下设工作小组包村督查治理工作。 为加快推进集中整治，各区、各街镇综合运用环保、规土、消防、安全、工商、税务、治安等方面的各种法律资源，针对“五违”问题的不同表现，采取停水停电、立即代履行、限制交易、信用注记等措施，实现今年的违法建筑自拆、助拆率超过95％；对于不予配合的治理对象，则充分挖掘法律资源，通过联合执法、行刑衔接、组织强拆等，坚决予以整治。针对各区治理中碰到的难点问题，市政府有关部门积极出面协调，推动形成专项沟通协调推进机制，促进国资国企系统的企业集团、部队等落实主体责任，支持配合治理工作。 四是坚持以提升地区居民获得感为出发点，社会认可度高。在整治“五违”乱象“补短板”的过程中，各级政府始终把增强地区居民的获得感放在突出位置，一方面坚决彻底地整治市民群众反响强烈的环境脏乱差问题，另一方面以此为契机全力改善民生。有些区将环境综合治理与旧住房综合修缮、旧区改造、美丽乡村建设和公共服务设施建设相结合，全力改善居民的居住环境；有些区将环境综合治理与区域转型升级相结合，抓紧调整地块功能定位，积极谋划未来的整体发展，彻底改变区域的面貌和形态；有的区将环境综合治理与提升城市精细化管理水平相结合，制定城市综合管理工作标准，对城市综合管理工作予以量化评价，强化日常管理；有些区将环境综合治理与增加城市公共空间相结合，规划建设了一批集市民健身休闲和生态功能于一体的大型公共绿地、郊野公园、水源涵养林和绿带廊道，受到周边居民的普遍好评。 （二） 关于河道水环境治理情况 上海地处长江、太湖流域下游河网地区，水资源丰富，但水环境问题长期以来比较突出。通过多年努力，本市已经基本形成“治污为本、截污为先、标本兼治、建管并举”的水环境治理保护体系，水环境面貌得到明显改善。自去年4月国务院发布水污染防治行动计划以来，特别是随着本市生态环境综合治理工作的全面推进，水环境治理工作出现了一些可喜的变化。 一是“五违”治理为区域内中小河道的彻底整治创造了有利条件。28个市级重点整治地块中22个地块有水环境治理任务，涉及河道870条段672公里，其中建成区黑臭河道4条、重污染河道23条、其他河道843条受到不同程度的污染。在综合治理前，不少河道基本上处于失管失养状态，污水横流、垃圾遍河，甚至有些十多米宽的河道被侵占填堵到所剩无几，不见河水只剩垃圾，水环境问题成为当地居民感受最强烈的环境问题。重点治理地块上的违法搭建、违法排污等“五违”现象得到彻底根除后，各类污染源大幅减少，为河道水环境的全面整治奠定了基础。市水务部门在年度河道治理计划中优先安排治理地块内的河道，并在补贴资金方面给予各区有力支持，综合采取污水管网建设、河道轮疏整治、水系沟通等措施，加快改善区域的河道面貌和水环境质量。目前已有259条段252公里河道完成整治或轮疏，今年还将完成整治171条，另有114条已列为2017年整治计划，相关项目前期工作已全面启动，其余326条无黑臭或重污染的河道也已落实长效管理和养护工作措施。 二是水环境治理的目标进一步聚焦到全面改善水质，治理工作不断提速。自2000年开始滚动实施环保三年行动计划以来，本市河道整治的范围和重点从原先的骨干河道逐步延伸至中小河道和村沟宅河，治理的目标也从原先的注重改善河道面貌逐步转向标本兼治。国务院《水污染防治行动计划》和《上海市水污染防治行动计划实施方案》出台以后，按照国家的考核要求和本市“十三五”河道水环境治理目标，市、区各级政府进一步聚焦提升水质这一根本任务，全面加强治理，并突出源头控制和面源污染治理。一是加快推进城镇污水厂提标改造和新建扩建工程，全市现有30座城镇污水厂计划于2017年底全部完成提标改造任务，并启动新建虹桥、泰和、南翔3座污水厂。二是加快推进污水管网建设和截污纳管工程，计划年内建设一、二级污水收集管网240公里，2017年底前完成“城中村”、“厂中村”、195区域、撤制镇等城镇污水设施薄弱区、空白区及重污染河道和建成区黑臭水体沿线地区的污水管网建设和截污纳管工作。同步推进市政系统雨污混接改造和雨水泵站截污设施建设，年内将改造21座雨水泵站截污设施，并启动苏州河地下深层蓄排水系统建设，年底之前将首先开建1.6公里的试验段。三是加快整治黑臭水体，列入住建部考核的建成区56条段129公里黑臭河道整治全面启动，已完成“一河一策”治理方案的编制，计划年内完成24条段整治任务，2017年底前全面完成整治任务；全市中小河道和断头河的黑臭断面正在进行全面排摸，2017年底全市所有中小河道、断头河将基本消除黑臭状态。四是深化河道水环境治理“洁水、畅水、活水”专项行动，综合采取截污治污、沟通水系、调活水体等措施提升水环境质量。年内将完成150公里河道整治、2000公里河道轮疏和3万户农村生活污水处理工程；“十三五”期间，全市将完成300公里骨干河道综合整治、1000公里中小河道生态治理、2.6万余条镇村级河道全部轮疏一遍的任务，逐年消除劣Ⅴ类水体。 二、 需要重点关注的一些问题 当前本市正在开展的生态环境综合治理和河道水环境治理工作广受赞誉。为更加有力地推进治理工作，巩固治理成果，扩大治理成效，需要进一步关注一些问题，共同破解难题。 （一） 关于巩固整治成果的问题 整治区域内的“五违”现象基本消除后，当前非常紧迫的是如何巩固集中整治的成果。从调研情况看，治理区域在后续长效管理方面还面临着不少挑战和困难，比如，部分整治地块由于土地性质、权属和土壤污染等原因，下一步的功能定位尚不清晰，有的地块违法建筑拆除后建筑垃圾出路问题尚未解决，目前还处于荒置或者临时看管状态；有的区和街镇综合治理任务非常重，主要精力都投入到集中整治上，对整治地块的后续管理、生态修复、综合利用等还未认真研究。此外，有的重点整治地块周边地区未能同步或者以相同力度开展整治，相邻区块之间环境状况存在明显差异；“五违”整治之后，有些地区居民就业、收入和集体经济发展受到了不同程度的影响，但新的造血机制尚未形成；一些原先服务于当地居民的小商店和摊贩被全面清理，但合法的替代性的商业布局未能跟上。这些问题的存在，给整治成果的巩固和常态长效管理带来了很大压力。 （二） 关于有关政策的针对性和叠加效应问题 生态环境综合治理覆盖面广，任务重，时间紧，人财物投入巨大。各区普遍反映，除了区级层面充分整合资源和各方力量进行攻坚克难外，市级层面政策资金的支持保障对于减轻各区资金压力、促进治理工作起到了重要的作用。目前，补贴政策针对的主要包括土地减量化、产业结构调整、生态补偿、河道整治、农林发展等方面，由于这些补贴政策出台在先，并非专门针对生态环境综合治理工作而制定，所以有些政策的针对性还不是很强，如有的政策补贴力度相对有限，有的政策当初设定的申报门槛和验收标准都比较严格，有的政策明确规定不能与其他政策共享，有的政策期限与环境整治的周期不相一致，有的政策设定的审核验收和资金拨付周期比较长，以致在政策落地过程中碰到一些困难，政策的叠加效应未能充分显现。 （三） 关于提升城市综合管理水平问题 “五违”现象产生和长期存在的原因非常复杂，举全市之力集中开展生态环境综合治理是“补短板”的第一步。要防止类似问题再次出现，必须对“五违”暴露出来的城市综合管理问题进行深刻的分析和反思，切实提升城市综合管理和精细化管理水平。在加强城市综合管理和精细化管理方面有不少问题尚需深入研究，比如，如何在体制机制方面有所突破，真正实现产业、环境、土地、市场、人口、安全、市容等方面的综合管理，在部门与部门之间、条块之间形成监管信息共享、主动跨前、齐抓共管的局面；如何通过一些新的更有力度的举措，加快推进产业结构调整、产业布局优化、198地块清退、工业企业进园区、产城融合等工作，从规划、产业等源头解决一些“先天不足”的问题；如何进一步加大城乡统筹发展的力度，缩小城乡之间、区域之间在管理标准和执法监管力度上的差距，减少监管盲区和监管“洼地”；如何加强事中事后动态管理，全面强化巡查发现和日常执法制度，等等。 （四） 关于水环境治理面临的严峻问题 本市水环境治理一直持续推进，水环境质量不断趋好，但对照国家的考核要求和人民群众的期盼，任务仍非常艰巨，形势十分紧迫。一是本市水环境质量总体形势非常严峻。按照本市“十三五”河道水环境治理目标，到2020年，全市河道力争基本消除劣V类水体，重点水功能区水质达标率要达到78％。根据今年上半年的监测数据，全市地表水环境质量虽然较去年同期有所改善，但总体情况仍不容乐观，全市259个考核断面（含20个国考断面）氮磷污染物普遍超标，水环境功能区达标率为49.6％，劣V类断面占45.3％，15个区的251个市考断面中，未达标断面总数为128个，中心城区及周边区域、郊区中小河道水质普遍较差，近岸海域水质总体处于重度污染水平。二是部分河道黑臭问题时有反复，局部矛盾突出。本市的河道水环境质量总体稳中趋好，但局部地区水环境问题仍较为突出，有些河道黑臭现象时有反复。2015年水务部门接到的涉河投诉中超七成为水质污染投诉，大多是因为工业废水、市政泵站放江、生活污水和畜禽养殖污染等引起的河道黑臭。三是污染量大面广，成因复杂。近年来本市上游来水水质明显改善，本地污染逐渐成为主要矛盾。从影响河道水环境质量的主要因素来看： 中心城区河道水质主要受雨水泵站放江和雨污混接影响；郊区和城乡结合部区域河道主要受未纳管污染源影响，其中城郊结合部以生活污水和分散工业企业废水直排为主，郊区以畜禽养殖污染和生活污水直排为主；此外，地表径流、河道填堵和失养失管等也严重影响河湖水质稳定达标。四是污水管网等基础设施建设还存在不少空白点。作为源头治理措施，本市污水管网等基础设施建设目前仍有大量“欠账”，城郊结合部、郊区撤制镇和195地块污水管网覆盖率仅为55％左右；大量分散的工业企业和村庄未实现污水管网覆盖；农村生活污水处理工程建设到2015年底完成44.5万户，尚有超过一半的农村家庭生活污水未实现收集处理。五是农业面源污染治理难度大，治理周期长。本市近年来积极推进畜禽养殖污染防治、化肥农药施用减量化和农村生活污水治理工程，但进展缓慢，成效有限，传统的种养方式和生活方式未能转变使得农业面源污染居高不下，特别是目前本市的畜禽养殖总量仍有近350万头标准猪，养殖方式比较粗放，环保措施普遍不到位，严重影响郊区河道水质。加上近年来部分农村地区外来人口大量聚集，对中小河道水环境造成巨大压力。 三、 几点建议 当前，本市生态环境综合治理工作即将进入全面攻坚和最后收官阶段，水环境治理工作也到了全面提速、集中攻坚的关键时刻，针对工作中的一些难点和共性问题，我们结合调研和各方面的意见，提出以下建议。 （一） 进一步乘势而为，继续全力推进综合治理工作 一是要全面摸清底数，明确治理计划。市、区各级政府要立足于上海建设卓越的全球城市这一目标愿景，将生态环境综合治理“补短板”工作进行到底，使上海的城乡面貌、生态环境和城市管理通过几年的不懈努力再上新台阶。在当前生态环境综合治理工作的基础上，要对全市范围内的“五违”问题再进行一次全面普查，包括零星地块，进一步摸清底数，不留死角。对排查梳理出来的“五违”问题要继续按照“应拆尽拆、应管尽管”的要求，逐个排定治理计划，抓好推进落实，使问题得到彻底治理。二是要加快明确明年的目标任务，抓紧启动治理工作。要抓住当前生态环境综合治理的良好势头，乘势而为，认真谋划明年的治理工作，使为期三年的生态环境综合治理工作尽可能全面覆盖环境脏乱差集中区域，惠及更多市民群众。要继续按照“先难后易”的工作原则，聚焦长期以来生态环境和城市管理的老大难区域，抓紧明确明年市、区各级重点治理地块。要积极总结治理工作中一些好的做法和经验，一鼓作气，尽早启动新一批治理地块的治理工作，确保在党的十九大胜利召开前全面完成既定的治理任务。 （二） 进一步加强政策聚焦和支持力度，共同破解难点问题 一是要加大对各区的政策支持力度。市政府有关部门要充分考虑基层在综合治理工作中的实际需求，有针对性地出台相关政策，进一步加大对各区的支持力度；要对现有的产业结构调整、土地减量化、生态补偿、农地复垦、林地建设、河道整治、河道养护等政策进行梳理，对申报条件、审核程序、适用对象、补贴力度和验收标准等加以优化，提高政策的针对性、有效性和连续性；进一步加强政策聚焦和工作聚焦，加大政策资源整合力度，最大限度地发挥政策的叠加效应，共同推进“补短板”工作。对于符合政策条件的项目，要简化流程，提高效率，加快审核验收进度，及时拨付补贴资金，抓紧调整或编制相关规划，保障整治工作和后续建设发展的顺利推进。二是要加强研究和指导，共同破解难点问题。针对各区整治工作中遇到的难点问题和政策需求，如大型企业集团的协调、建筑垃圾的处置、部队和铁路系统等所属地块的整治和规划管理、促进集体经济发展和形成农民增收的造血机制问题、少数民族人员违法行为的处理、区域商业布局的完善和优化、重大环境基础设施周边地区的生态补偿等，市政府有关部门要认真加以研究和指导，主动跨前支持，帮助各区共同攻坚克难。 （三） 进一步重视长效管理以巩固整治成果，着力提升城市综合管理水平 一是要高度重视、加快建立长效管理机制。在继续推进重点区域综合治理的同时，市政府有关部门和各区要同步研究推进后续的长效管理，深刻吸取过去重经济指标轻协调发展、重硬件建设轻日常管理、重审批许可轻执法监管、重中心城区轻郊区农村的教训，在城市发展和管理过程中进一步落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。要深入分析不同地块“五违”现象产生的原因，以及管理中的重点和难点问题，对症施策，完善体制机制，强化基层自治，落实属地管理责任，进一步发挥城市网格化管理机制的作用，切实加强巡查发现、综合执法和责任追究，实现常态长效管理，巩固整治成果。二是要加快实现整治地块的转型升级。市、区各级政府应根据各区域经济社会发展的实际，结合本市新一轮城市总体规划和控制性详规、村庄规划的编制，进一步统筹城乡发展，尽快明确或调整重点整治地块的功能规划，促进区域的转型升级；地块规划已经明确且不需调整的，应尽快按照确定的用途实施相关建设改造工作，加快改变区域形态，进一步提升居民的获得感。规划阶段要高度重视整治地块的土壤污染问题，根据环境监测评估结果，实事求是，按照“宜农则农、宜林则林”的原则实施生态修复措施，对于无法修复达标的地块要限制用于住宅、学校、商业、公园等建设。三是要加强研究，切实提升城市综合管理水平。各级政府、各部门要通过生态环境综合治理，认真梳理在规划、产业、土地、环境、市场、人口、安全、物业等方面综合管理、综合执法以及基层社会治理、居民自治和社会共治等方面的不足，加强顶层设计，进一步整合城市综合管理和综合执法资源，进一步理顺相关部门职责关系，建立更加明确的责任追究机制，增强各部门主动作为、协作配合和严格执法的自觉性，切实提高城市综合管理和法治水平。 （四） 进一步增强紧迫感，加大力度改善水环境质量 一是要多管齐下坚决攻坚，加快推进黑臭水体治理。市政府有关部门要抓紧对全市中小河道和断头河的黑臭断面进行全面排摸，在摸清家底的基础上尽快拿出整体整治规划，结合区域生态环境综合治理，综合采取清除污染源、截污纳管、沟通水系、整治清淤、引清调水、保洁养护等措施，坚决整治攻坚。各项工作应明确方案，排出清单，确定责任，抓好落实，确保在2017年底实现全市所有中小河道、断头河基本消除黑臭状态。二是要强化治本之策，加大污染源管控和污水管网建设力度。面对污染源管控的严峻形势，市、区各级政府和各部门要齐抓共管形成合力，进一步加大力度推进产业结构调整、198地块清退、分散工业企业进园区、畜禽养殖总量削减和污染防治、化肥农药施用量管控，以及市政系统雨污混接改造、雨水泵站截污设施建设、农村生活污水处理工程建设等工作；进一步加大投入推进污水管网等基础设施建设和截污纳管工作，特别是要加快推进“城中村”（“厂中村”）、195区域、撤制镇等污水设施薄弱区以及重污染河道和建成区黑臭水体沿线地区的污水管网建设和截污纳管工作，确保2017年年底实现建成区污水全收集、全处理。三是要进一步深化河道治理，切实提升水环境质量和河道生态功能。要进一步突出以水质改善和河道生态功能修复为目标，在全面强化源头管控、削减污染物总量的同时，采取更加有力的措施沟通水系、保持水面率，加大常态化的引清调水力度，强化河道生态治理措施，逐步恢复河道的水动力、自净能力和生态功能。要建立和落实河道水环境治理目标责任制，结合市政府实事工程项目建设和美丽乡村建设，进一步加强河道综合整治、河道轮疏、日常养护和监管执法，提升河道长效管理水平。 O?&??(? ?>? ??用机具。为此，拟将家庭农场经营者纳入新型职业农民培训范围，加大对家庭农场经营者的培训力度，提高他们的生产技能和经营管理水平，逐步培养一批有文化、懂技术、善管理、会经营的家庭农场经营者。 （五） 加大社会化服务体系建设力度。计划到2020年基本完成日烘干3万吨谷物能力建设，实现粮食收获不落地。农机购置补贴政策继续向家庭农场和蔬菜生产合作社倾斜，加大蔬菜生产机械的使用示范、推广和消化吸收力度，努力突破绿叶菜机械收割环节。加快推进农机维修服务网络建设，提升本市农机维修服务能力。支持农民专业合作社进入大型连锁商业企业、农产品展示交易中心，加强农民专业合作社鲜活农产品加工配送能力建设。整合培育农民专业合作社品牌，促进农民专业合作社扩大鲜活农产品销售规模，增强抗风险能力。 （六） 发挥基层在现代农业组织方式与制度创新方面的创造性和能动性。指导松江区在现有家庭农场成功经验的基础上，确定合理适度经营规模，通过发展其他产业兼营，保持家庭农场经营者收入持续稳定增长。指导奉贤、金山、青浦等区，在大力推广粮食生产家庭农场的基础上，探索粮经型家庭农场、水产养殖家庭农场。指导嘉定、浦东、闵行、宝山等区在农民专业合作社或集体农场的基础上，创造条件选择一些地区发展粮食、经济作物家庭农场。指导崇明区稳定现有粮食生产家庭农场，积极探索土地托管经营等形式，促进农业规模经营。 以上报告，请予审议。 |
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