一、高速公路管理瑕疵的概念
高速公路管理瑕疵致害可定义为：指高速公路的管理者在道路及其附属设施的设置和管理上没有履行职责和义务、致使道路及其附属设施欠缺通常所应具备的安全性，导致使用者的人身和财产遭受损害的侵权行为。以管理瑕疵的内容为标准，高速公路管理瑕疵可以分为道路设置瑕疵、养护瑕疵、管理瑕疵三种，道路设置瑕疵又可细分为因设计产生的瑕疵和因建设产生的瑕疵。上述三大类四小类的瑕疵问题分别对应公路设计、建设、养护、路政等方面的公路行政管理工作。
根据法理，在一般情况下，构成侵权行为所必须具备以下四项因素，即：有加害行为、有损害事实的存在、加害行为与损害事实之间有因果关系、行为人主观上有过错四个方面。只有同时具备这些因素，侵权行为才能成立，才承担侵权赔偿责任。而这其中核心要件是因果关系的存系。简而言之，如果高速公路管理部门负有积极实施管理的作为义务，且具有实施这种义务的可能性，并能够通过这种管理行为排除某种危险以防止危害结果的发生而不去实施这种积极行为，从而造成危害结果的产生，那么，两者之间存在因果关系。但根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定：“下列情形，适用民法通则第一百二十六条的规定，由所有人或者管理人承担赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外：（一）道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的；（二）堆放物品滚落、滑落或者堆放物倒塌致人损害的；（三）树木倾倒、折断或者果实坠落致人损害的。前款第（一）项情形，因设计、施工缺陷造成损害的，由所有人、管理人与设计、施工者承担连带责任。”由此可见，道路管理瑕疵致人损害应当承担的责任是民事赔偿责任，而非行政赔偿责任。根据该解释的规定，公路管理瑕疵归责原则适用的是过错推定原则，即公路管理机构要免责，必须要证明自己没有过错，如果不能证明自己没有过错，就要承担责任。
二、高速公路管理瑕疵类的法律风险
此类案件的常见法律风险主要有四类：
1、路面遗落物、抛洒物致人损害。如公路上遗落的石头、货物等导致交通事故，公路上抛洒的碎石或滴漏的重油导致交通事故。
2、在高速公路上人为堆放物品致人损害。如沿线居民在高速公路上抛洒、堆放杂物，在高速公路上打场晒粮，在高速公路上人为设置障碍物，都会导致交通事故。
3、公路管理机构的公路养护、管理工作中存在过失致人损害。如路上有影响到交通安全的坑槽、跌洼、隆起等没有及时进行维修，对高速公路防护、安全、排水等高速公路附属设施损坏没有及时修复并采取相应的安全防范措施，对应当设置的交叉路口标志、桥梁限载标志、上跨构筑物限高等标志没有进行设置，绿化树或树枝倒塌致人损害等。
4、未尽提示义务。如高速公路发生恶劣天气，需要进行半幅封闭或者中断交通的高速公路养护作业时，未及时发布相关提示信息而遭诉讼。 
三、风险防控措施
从实践来看，要避免此类诉讼的风险，需做好以下几点：
1、勤勉履行对高速公路的巡查、维护和管理义务。对任何职责范围内的安全隐患都要及时进行整改。全面、正确、及时履行法律法规赋予的职责，是避免此类诉讼风险的根本所在。作为高速路政部门，要制定高速公路路政巡查标准，明确路政巡查频率（每周巡查天数、每天巡查次数、每次巡查线路数等），对路政巡查的情况进行详细记载。高速路政部门不可能对公路全线进行全方位全时段的监控，只要按规定履行了路政巡查义务，也不能认定为“疏于管理”。而路政巡查记录也是证明公路管理机构履行了路政巡查义务的重要证据。作为养护部门，要制订高速公路养护作业标准。特别要结合高速公路实际情况，重点明确公路日常养护中的对公路清扫的频率。要做好日常养护（公路清扫）的养护记录。如果高速养护部门按照规定的频率或有关工作要求做到了定期清扫，不能认为其“疏于养护”，因此，日常养护记录作为原始证据是证明已经履行了定期清扫义务的重要证据。
2、对于及时组织清除掉落、遗洒、飘散在公路上的障碍物。作为高速路政执法部门在实际处理过程中，要注意以下几点：
（1）接到通知路面有掉落、遗洒、飘散在高速公路上的障碍物时，应快速出警、及时赶赴现场处置，对影响交通安全的，通知交警等联动部门进行协同处置。同时做好值班记录，详细记录接时间、接警内容、出警时间、通知联动部门的名称和时间等内容。
（2)到达现场后应根据现场情况及时设置警示标志，维持现场通行秩序，对于现场情况复杂，危及交通安全的，立即通知交警部门采取安全措施，疏导交通，并要求车辆驾驶人、押运人员及时采取措施处置的障碍物。车辆驾驶人、押运人员无法处理或已离开现场的，应根据掉落、遗洒、飘散的障碍物情况，及时通知高速公路施救、养护部门前来清除，如掉落、遗洒、飘散的障碍物是易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的，应及时通知消防、安监等相关部门前来处置。同时做好现场处置情况的记录，详细记录到达现场时间、现场情况、处置措施、通知相关联动部门的时间和他们到达时间、以及处理结果等内容，及时向上级汇报。
长按下方二维码识别 关注中国路政执法微信门户
(3)根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”第五十二条规定“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。”第五十一条规定“代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。”因此，需要立即清除高速公路上的遗撒物、障碍物或者污染物，当事人在场但不能清除的，高速公路路政管理机构可以制作《立即代履行决定书》并送达当事人，并立即实施代履行。当事人不在场的，高速公路路政管理机构应立即实施代履行并制作《行政强制执行笔录》。能查清当事人的，应当制作《立即代履行决定书》送达当事人，并可依法作出行政处罚或《责令支付代履行费用决定书》等处理决定。当事人拒不支付代履行费用的，申请人民法院强制执行。有下列情形之一的，高速公路路政管理机构可以无需立案，直接清除，不用制作上述相关法律文书：遗撒物、障碍物或者污染物本身无价值的；清除遗撒物、障碍物、污染物耗费财力和人力不大的；经调查，无法查清当事人的。
(4)根据《公路安全保护条例》第四十三条规定：“对于车辆装载货物掉落、遗洒、飘散后车辆驾驶人、押运人员未及时采取措施处理，造成他人人身、财产损害的，道路运输企业、车辆驾驶人应担依法承担赔偿责任。”第六十九条规定：“对于车辆装载物掉落、遗洒、飘散造成路面损坏、污染的由公路管理机构责令改正，处5000元以下的罚款。”因此，高速路政执法部门应做好违法行为的调查取证工作，详细收集肇事车辆、人员等相关信息，涉及路面损坏、污染，以及其他路产设施损坏的，做好勘验检查工作，依法追究违法行为人的责任。同时，根据造成路面损坏、污染，以及其他路产设施损坏的情况，要求违法行为人赔偿路产损失。对于车辆装载货物掉落、遗洒、飘散后车辆驾驶人、押运人员未及时采取措施处理，就驾车离开现场的，路政执法部门应协助交警部门，根据掉落、遗洒、飘散的货物，以及现场的遗留物等相关信息，通过查阅进出口车辆录像、加强前方出口排查等方式，及时查找肇事车辆及人员，依法追究其法律责任。
(5)对于车辆装载货物掉落、遗洒、飘散的违法行为，高速交警部门和高速路政部门可在各自法定职责内依法进行处理。
根据《公路安全保护条例》第四十三条规定：“对于车辆装载物掉落、遗洒、飘散等违法行为由公安机关交通管理部门责令改正”，其中责令改正是指要求违法行为人履行法定义务、停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性的决定。但责令改正并非公安机关唯一处理方式，根据《道路交通安全法》第八十七条规定，公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正。第九十条规定：“机动车驾驶人违反交通安全法律法规关于道路通行规定的，处警告或者20元及以上200元以下罚款。”因此，公安机关针对此种违法情形，并非只能责令改正车辆装载违法行为，而是仍有依法进行处罚的行政处罚权，并且有及时纠正违法行为、对障碍物进行清除的强制措施权。根据《公路法》第四十六条和第七十七条的规定：“任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点､堆放物品､倾倒垃圾､设置障碍､挖沟引水､利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏､污染公路和影响公路畅通的活动｡”“违反本法第四十六条的规定，造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处五千元以下的罚款”。《公路安全保护条例》第六十九条规定：“对于车辆装载物掉落、遗洒、飘散造成路面损坏、污染的由公路管理机构责令改正，处5000元以下的罚款”，这里的责令改正是行政命令，责令改正车辆装载物触地拖行、掉落、遗洒或者飘散的行为，也包括责令对掉落、遗洒或者飘散的物品进行清理，对造成公路路面损坏、污染后果进行修复；这里的处5000元以下的罚款，是行政处罚，具体处罚数额由公路管理机构根据违法情节及后果进行自由裁量。（具体自由裁量标准是：及时清理的，责令改正；影响到高速公路使用功能的，处以500元以上1000元以下的罚款；影响交通安全畅通的，处以1000元以上2000元以下的罚款；造成交通堵塞或造成交通事故的，处以2000元以上5000元以下的罚款。）
3、高速公路路政管理部门要加强日常巡查，及时发现和制止人为堆放杂物、打场晒粮或设置障碍物的违法行为。一旦发现路面有人为堆放杂物、打场晒粮或设置障碍物的，应立即设置警示标志，提示司乘注意行车安全。同时必须按照《公路法》第四十六条和第七十七条的规定，履行管理职能，做好调查取证，查明违法行为人的基本情况及违法事实后，依法责令违法行为人改正交通违法行为，责令恢复原状，并可以给予5000元以下行政处罚。由于公路管理机构没有强制清除障碍物的权力，所以下发并送达相关法律文书后，高速公路管理机构的法定职责履行完毕，不再存在过错。上述法律文书也是高速公路管理机构履行了路政管理职责的重要证据。
根据国务院《国务院关于改革道路交通管理体制的通知》（国发[1986]94号文）第二条规定和《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零四条规定：明确了对公路上影响交通安全的障碍物的管理，是公安交通管理机关的法定职责，同时公安交通管理部门拥有强制执行的权力。因此，在高速公路管理机构采取了上述法定行政措施后，如果违法行为人仍未改正违法行为，高速公路管理机构可以书面函告公安机关高速公路交通安全管理机构进行管理或进行清除。那么具体到实际处理上，则应按违法后果来区分对待：
(1)损害、污染公路的。毫无疑义适用公路管理法律法规，应由路政管理部门依法处罚，依法收取赔偿费。
(2)仅影响交通安全，不损害、污染公路或损害、污染公路情节轻微的。如轻微污染、损害公路的占道贸易、打场晒粮、堆放砂石等建筑材料行为，足以影响公路畅通、交通安全的，则应由公安交通管理部门依据《道路交通安全法》第一百零四条第二款规定，责令停止违法行为，迅速恢复交通，如公安交通管理部门不作为造成人身、财产损失的，理应承担不作为赔偿责任。
(3)情况是既损害路产，又影响交通安全的。这种行为应由公路交通管理部门和公安交通管理部门依据各自职责范围分别处理。对损害、污染公路的行为，由公路部门依法处罚，收取赔偿费，影响交通安全的，由公安交通管理部门依法处理。同时根据行政处罚法一事不再罚原则，一家给予处罚的另一家不再处罚，但公安交通管理部门应责令当事人停止违法行为，迅速恢复交通，确保安全。
4、根据《公路法》第三十五条以及《公路安全保护条例》第四十四条的规定，可以看出高速公路养护管理的主体是高速公路管理机构和高速公路经营企业，其基本职责是保证高速公路经常处于良好的技术状态，根本目的是为社会公众提供良好的道路通行条件。因此，作为高速公路管理部门，应该依法履行对高速公路的养护职责，保证公路以及隔离网等安全防护设施经常处于完好状态，否则就会被认定为未尽到管理义务，存在养护、管理瑕疵。但是，我们也应看到，从现行法律规定来看，道路管理义务属于一般注意义务。（一般注意义务是指合理人具有通常的智力水平、通常的认知能力和记忆力并且具备一定知识而应尽到的符合常理的义务，如果义务人能够证明自己没有过错，则可以免责，或者是因为第三人过错或不可抗力而导致的损害也可以免责。）同“及时”不等于“随时”一样，法律法规要求的“经常处于完好状态”也不等于“随时处于完好状态”，所以高速公路管理者只要按照规定进行了养护及管理，即尽到了一般人的注意义务，就符合法律规定而不必承担侵权责任。
因此，高速公路管理部门要加强日常的养护管理，保障高速公路的完好和畅通，具体来说：一是要设置完善的交通防护、安全、管理、服务、标志、标线等高速公路附属设施，并定期进行修护，保障高速公路行车安全；二是加强对危险路段的养护管理，采取设置警示标志、开展安全整治等措施及时消除安全隐患；三是加强高速公路两侧区域绿化树的养护管理，防止绿化树或树枝倾倒在高速上，而引发交通事故；四是加强高速公路进出口及其匝道的日常养护与管理，避免在日常管理工作中只重视主线的养护管理，忽视对进出口及其匝道的安全防护设施和交通标志标线的维护和管理，而形成安全隐患；五是加强定期对排水沟和涵洞进行清理，防止因道路积水降低路面摩擦系数以及涵洞积水难行，造成行人上路等安全隐患。同时，作为高速公路路政执法部门，在日常工作中要加大巡查力度，一旦发现高速公路及其附属设施遭受损坏，应当及时设置警示标志并采取相应的安全防范措施，并通知养护部门进行修复。情况严重，危及交通安全的，还应通知公安机关交通管理部门及时采取措施，保障高速公路交通安全。
5、高速公路管理部门要及时做好信息提示义务。根据《公路安全保护条例》第五十一条也有明确的规定“公路养护作业需要封闭公路的，或者占用半幅公路进行作业，作业路段长度在2公里以上，并且作业期限超过30日的，除紧急情况外，公路养护作业单位应当在作业开始之日前5日向社会公告，明确绕行路线，并在绕行处设置标志；不能绕行的，应当修建临时道路。”《湖北省高速公路条例》第十七条规定“对于需要半幅封闭或者中断交通的高速公路养护作业，高速公路经营管理者应当报省高速公路管理机构和省公安机关高速公路交通安全管理机构同意，除紧急情况外，提前五天向社会公告，并在高速公路入口处设置公告牌，公告应当包含封闭或者中断交通的原因和施工的具体期限以及交通分流的线路。”《湖北省高速公路条例》第四十一条规定“因严重自然灾害、恶劣气候或者重特大交通事故等特殊情形影响车辆正常通行的，省公安机关高速公路交通安全管理机构和省高速公路管理机构应当及时相互通报路况信息，采取限制车速、间断放行等措施对车辆进行疏导。采取措施后仍难以保证交通安全确需封闭高速公路的，省公安机关高速公路交通安全管理机构应当征求省高速公路管理机构意见后实施，并及时向社会公告。”《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第八十一条规定“机动车在高速公路上行驶，遇有雾、雨、雪、沙尘、冰雹等低能见度气象条件时，高速公路管理部门应当通过显示屏等方式发布速度限制、保持车距等提示信息。”以上的法律法规明确了，高速公路管理部门应履行的提示义务，因此在日常工作中高速公路管理部门应注意以下几个方面，及时履行提示义务：
(1)对于高速公路养护作业需要封闭高速公路（中断交通）的，或者占用半幅高速公路进行作业，作业路段长度在2公里以上，并且作业期限超过30日的，为了方便过往车辆和人员通行，高速公路养护作业单位应当采取以下措施：除紧急情况外，应当在作业开始之日前5日向社会公告；在相关路段的高速公路入口处设置公告牌，公告应当包含封闭或者中断交通的原因和施工的具体期限以及交通分流的线路；在绕行处设置标志，并应当载明绕行线路、应绕行的车辆类型等信息，同时还应增设相应的指路信息，并保持信息的连续；对确实不能绕行的路段，应当修建临时道路，临时道路的技术等级和服务水平可以比原有公路降低一级，对于交通量特别大的路段，应组织相关部门进行专题论证；在紧急情况下，如地质灾害、极端气象灾害和其他不可预测的因素，造成高速公路大面积严重损毁，需要采取封闭公路或者长距离、长时间半幅占路维修的，可以先行安排抢修作业，在想社会公告，并明确绕行路线，设置相关绕行标志。
(2)高速公路管理机构应建立恶劣天气的预警机制，在恶劣天气到来之前及时利用可变情报提示板、广播、网络等相应载体发布路况天气信息和路况预警信息，提请过往司机注意行车安全，并将信息的发布情况做好详细记录。同时高速公路管理机构还应加强恶劣天气条件下交通管控措施，上述交通管控措施主要包括：限制车速、保持车距、雨天（雪天）路滑、桥梁结冰谨慎驾驶等相关提示标志的设置，依靠“标志语言”提供无声服务，确保高速公路管理部门的提示义务完全履行。
(3)因严重自然灾害、恶劣气候或者重特大交通事故等特殊情形影响车辆正常通行的，湖北省公安机关高速公路交通安全管理机构和湖北省高速公路管理机构在采取措施后仍难以保证交通安全确需封闭高速公路的，应当由湖北省公安机关高速公路交通安全管理机构在征求湖北省高速公路管理机构意见后实施，并及时向社会公告。由此可见，根据上述情形，实施封闭高速公路交通管制措施和及时向社会公告的主体是高速交警部门，而不是高速公路管理部门。
|
